中華人民共和國石油天然氣管道保護法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管道保護法》)自2010年10月1日起施行。這部法律的頒布實(shí)施，是我國石油天然氣管道產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程中的一件大事，對于保障管道運輸安全、維護國家能源安全和公共安全、促進(jìn)管道運輸事業(yè)與其他各項事業(yè)的協(xié)調發(fā)展，具有重要而深遠的意義。

一、充分認識宣傳貫徹《管道保護法》的重要性和緊迫性

石油天然氣管道是連接油氣資源與消費市場(chǎng)的橋梁和紐帶，是十分重要的能源基礎設施。經(jīng)過(guò)數十萬(wàn)管道建設者數十年的拼搏建設，日前我國長(cháng)輸干線(xiàn)管道已達8萬(wàn)km,國內70%的石油和99%的天然氣都是通過(guò)管道運輸的。頂計到“十二五”末，長(cháng)輸干線(xiàn)管道將超過(guò)10萬(wàn)km，管道在實(shí)現能源供應、推動(dòng)國民經(jīng)濟發(fā)展、保障民生中的作用將更加凸顯。同時(shí)也要看到，近年來(lái)，在管道建設、運營(yíng)和保護中還存在一些突出問(wèn)題。比如，隨著(zhù)城鄉建設不斷加快，許多當年遠離城鄉居住區的管道已被建筑物包圍甚至占壓，經(jīng)濟建設、城市發(fā)展與管道保護之間的矛盾比較尖銳、復雜。又如，管道安全運行的外部環(huán)境仍然嚴峻，打孔盜油(氣)等違法犯罪行為比較猖撅，管道甚至成為國內外恐怖分子攻，f「的高危日標。再如，由于管道與鐵路、公路、河道等工程的相遇關(guān)系，以及管道企業(yè)與沿線(xiàn)土地、設施權利人之間的民事關(guān)系，產(chǎn)生了不少糾紛，有的甚至為管道安全留下隱患。這些問(wèn)題在不同程度上對管道的建設和運營(yíng)，對能源安全和公共安全造成了不利影響，亟須得到解決。

黨和政府歷來(lái)高度重視管道保護工作。早在1989年，國務(wù)院就制訂了《石油天然氣管道保護條例》,2001年又作了修定，該條例對于保護管道設施起了一定的積極作用。近些年來(lái)，面對管道保護的新形勢、新問(wèn)題，黨和國家領(lǐng)導人作出重要批示，要求從體制、法制上研究管道保護治本之策，建立長(cháng)效機制。國務(wù)院法制辦從2003年開(kāi)始會(huì )同有關(guān)部門(mén)和單位，著(zhù)手進(jìn)行《管道保護法》起草工作。經(jīng)過(guò)各方共同努力，2009年8月26日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)《管道保護法(草案)》；2010年6月25日，十一屆全國人大常委會(huì )第十五次會(huì )議正式通過(guò)了《管道保護法》。這部法律在總結條例實(shí)施情況的基礎上，對管道的規劃與建設、運行中的保護、管道工程與其他建設工程相遇關(guān)系的處理等與管道安全枚關(guān)的重大問(wèn)題作了制度安排，強化了政府、政府部門(mén)、管道企業(yè)、有關(guān)單位和個(gè)人在管道保護中的義務(wù)和責任。當前，宣傳好、貫徹好這部法律，推動(dòng)政府及其有關(guān)部門(mén)履行管道保護職責，促進(jìn)管道企業(yè)改進(jìn)管理，增強全社會(huì )保護管道的意識，解決影響管道安全的問(wèn)題和隱患，從而確保管道運輸安全，維護能源安全和公共安全，是一項十分關(guān)鍵而緊迫的任務(wù)。

二、全面理解和執行《管道保護法》規定的重要制度

《管道保護法》將一系列實(shí)踐證明行之有效的體制、機制和措施上升為法律制度。全面理解和執行這些制度，是宣傳貫徹《管道保護法》的必然要求和核心內容。具體來(lái)說(shuō)，《管道保護法》規定的重要制度主要包括以下五個(gè)方面:

一是管道保護管理體制。在中央政府層級，國務(wù)院能源主管部門(mén)主管全國管道保護工作，負責編制全國管道發(fā)展規劃，協(xié)調跨省管道保護的重大問(wèn)題;國務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)依照法律、行政法規在各自職責范圍內負責管道保護相關(guān)工作。在地方政府層級，省級人民政府能源主管部門(mén)和設區的市級、縣級人民政府指定的部門(mén)是縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門(mén)，主管本行政區域管道保護工作，協(xié)調處理管道保護的重大問(wèn)題，指導、監督有關(guān)單位履行管道保護義務(wù)，依法查處危害管道安全的違法行為;縣級以上地方人民政府其他有關(guān)部門(mén)依照法律、行政法規在各自職責范圍內負責管道保護相關(guān)工作;縣級以上地方人民政府負責加強對本行政區域管道保護工作的領(lǐng)導，督促、檢查有關(guān)部門(mén)依法履行職責，組織排除管道的重大外部安全隱患。

二是管道規劃和建設制度�！豆艿辣Ｗo法》強調，從管道的規劃、建設開(kāi)始，管道企業(yè)以及有關(guān)單位就必須貫徹管道保護的理念，遵循安全、環(huán)保、節約用地和經(jīng)濟合理的原則。首先，為了從源頭上理順管道建設與城鄉建設的關(guān)系，避免因規劃不協(xié)調產(chǎn)生危害管道安全的隱患，《管道保護法》要求編制全國管道發(fā)展規劃和管道企業(yè)管道建設規劃。其次，為了防止和減輕自然災害的影響，協(xié)調處理管道與其他建設項日的關(guān)系，規定管道建設選線(xiàn)應當避開(kāi)自然災害易發(fā)區域，并與建筑物、構筑物以及其他基礎設施保持規定距離;管道建設項日應當依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。最后，對于管道的建設施工，《管道保護法》規定，管道企業(yè)必須依法選擇具備相應資質(zhì)的勘察、設計、施工、工程監理單位進(jìn)行管道建設;管道的安全保護設施應當與管道主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投人使用;管道建成后按照有關(guān)規定竣工驗收合格，方可正式交付使用;管道企業(yè)應當將竣工測量圖報有關(guān)部門(mén)備案。

三是管道運行中的保護制度。首先，為了進(jìn)一步強化管道企業(yè)的責任，《管道保護法》規定，管道企業(yè)應當建立健全管道巡護制度，配備專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)行日常巡護;應當建立定期檢測維修制度，對安全風(fēng)險較大的區段和場(chǎng)所進(jìn)行重點(diǎn)檢測;應當配備管道保護必需的人員和技術(shù)裝備，研發(fā)使用管道保護技術(shù)，保證必需的經(jīng)費投人;應當及時(shí)排除管道安全隱患，企業(yè)自身排除確有困難的應當報告有關(guān)部門(mén)，由政府或者政府部門(mén)組織協(xié)調排除安全隱患。

其次，《管道保護法》根據管道保護的技術(shù)要求，按照各類(lèi)行為對管道安全和公共安全的危害程度規定了針對管道或者在管道設施附近禁止實(shí)施的行為。最后，關(guān)于應急管理，《管道保護法》要求管道企業(yè)制定管道事故應急頂案，配備搶險救援人員和設備定期進(jìn)行應急救援演練。發(fā)生管道事故時(shí)，管道企業(yè)應當立即啟動(dòng)頂案，及時(shí)通報有關(guān)單位和居民，采取措施消除或減輕危害，并向有關(guān)部門(mén)報告。政府及其有關(guān)部門(mén)應當及時(shí)啟動(dòng)應急頂案，組織進(jìn)行事故的應急處置與救援。

四是管道與其他工程相遇關(guān)系的處理制度�！豆艿辣Ｗo法》規定處理相遇關(guān)系的原則是法律有明確規定的，依照有關(guān)規定執行;法律沒(méi)有規定的，建設工程雙方應當相互協(xié)商;后開(kāi)工的建設工程服從先開(kāi)工或者已建成的建設工程;同時(shí)開(kāi)工的建設工程，后批準的建設工程服從先批準的建設工程;建設工程各方應當為對方提供必要的便利。根據上述原則，《管道保護法》還針對一些具體的相遇情形，作了如何協(xié)商、補償的規定。

五是法律責任制度。為了加大違法行為處罰力度，保障法律實(shí)施，《管道保護法》還規定了嚴格的法律責任。對于管道企業(yè)違反相關(guān)義務(wù)的行為，由有關(guān)部門(mén)責令限期改正，逾期不改正的處以罰款，并對直接責任人員給予處分。對于其他單位和個(gè)人違反本法規定、危害管道安全的特定行為，視情況由主管部門(mén)責令改正，或者處以罰款。對于構成犯罪的行為，依法追究刑事責任;尚未構成犯罪但構成違反治安管理的行為，依法給予治安管理處罰。對于政府及其有關(guān)部門(mén)違反本法規定、不履行相關(guān)職責的，由其上級機關(guān)責令改正，對直接責任人員給予處分

三、認真抓好《管道保護法》的宣傳貫徹工作

《管道保護法》頒布以來(lái)，各方面普遍反映，這部法律總結了實(shí)踐做法，借鑒了國外經(jīng)驗，反映了各方意見(jiàn)和建議，對管道建設、管理和保護所作的各項規定富有針對性和可操作性。好的制度來(lái)之不易，但更為關(guān)鍵的是，通過(guò)扎扎實(shí)實(shí)地宣傳貫徹工作，將紙面上的法條轉化為運行中的制度，將制度的生命力落實(shí)為現實(shí)的生產(chǎn)力。下一步，圍繞《管道保護法》的宣傳貫徹，應當著(zhù)力抓好以下三方面的工作:

一是高度重視《管道保護法》的宣傳和學(xué)習�！豆艿辣Ｗo法》具有莊嚴的法律權威，任何公民、法人或者其他組織都有責任認真學(xué)習、嚴格遵守�！豆艿辣Ｗo法》賦予管道保護職責的政府機關(guān)及其工作人員，以及履行管道保護義務(wù)的管道企業(yè)及其工作人員要首先帶頭學(xué)習、貫徹這部法律，做到真學(xué)、真懂、真用，自覺(jué)履行職責義務(wù)，確保各項規定落實(shí)到位。有關(guān)政府部門(mén)和管道企業(yè)要積極謀劃、精心部署，面向全社會(huì )做好《管道保護法》的普法宣傳，有針對性地加大在管道沿線(xiàn)地區和相關(guān)單位的宣傳力度，對危害管道安全的違法犯罪活動(dòng)形成有效威懾，努力營(yíng)造有利于管道保護的社會(huì )氛圍。

二是善于依法辦事，依法加強管道保護工作。用好、用活、用足《管道保護法》規定的一系列重要制度，是解決好管道保護工作中突出問(wèn)題的關(guān)鍵所在。管道企業(yè)要將管道的建設、運營(yíng)和保護全方位納人法治軌道，依法行使權利、履行義務(wù)，做到權利清晰、責任到位、管理規范、保護有力。要不斷提高按照法律思維、運用法律手段解決現實(shí)問(wèn)題的能力，綜合運用規劃、評審、協(xié)商、補償、法律責任等制度，依法妥善處理管道建設與其他建設項日之間的關(guān)系，及時(shí)化解管道安全隱患。要支持和推動(dòng)政府有關(guān)部門(mén)切實(shí)加強協(xié)調和執法工作，組織協(xié)調解決涉及管道保護的重大問(wèn)題，依法嚴格追究危害管道安全行為的法律責任。

三是進(jìn)一步做好管道保護方面的制度建設工作�！豆艿辣Ｗo法》已經(jīng)出臺，但管道保護方面的制度建設工作不能一勞永逸、停滯不前。作為法律的規范，《管道保護法》的規定帶有原則性、框架性，在具體執行過(guò)程中，還需要有關(guān)政府、政府部門(mén)和管道企業(yè)，根據《管道保護法》有關(guān)精神，結合實(shí)際情況，制定出貼近實(shí)際、切實(shí)管用的具體措施、辦法和規章制度。法律規定來(lái)自于實(shí)踐，也接受實(shí)踐的檢驗。伴隨著(zhù)管道建設、運營(yíng)和保護實(shí)踐的持續發(fā)展，《管道保護法》在貫徹實(shí)施過(guò)程中也會(huì )暴露出一些不足，其中的一些規定還需要在不斷總結正反兩方面實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，加以修改、補充和完善

總之，《管道保護法》的宣傳、貫徹和實(shí)施離不開(kāi)各地方、各部門(mén)、管道企業(yè)、有關(guān)單位乃至全社會(huì )的密切配合。讓我們共同努力，以對國家能源安全和公共安全高度負責的態(tài)度，落實(shí)好《管道保護法》規定的各項職責和義務(wù)，把我國石油天然氣管道保護工作提高到一個(gè)新的水平。

(作者:國務(wù)院法制辦黨組成員，秘書(shū)行政司司長(cháng))

《管道保護》2011年第1期（總第1期）