近年來(lái)，多起重大管道安全事故引起了政府及公眾對管道保護工作的高度關(guān)注。在我國進(jìn)入新時(shí)代這一重要歷史節點(diǎn)，站在經(jīng)濟和社會(huì )安全發(fā)展的大局，開(kāi)展管道保護法修訂工作具有重大意義。如何界定政府部門(mén)、管道企業(yè)、社會(huì )公眾及相關(guān)行業(yè)對管道安全應承擔的責任，破解當前管道保護面臨的困境，處理好相關(guān)利益方的關(guān)系，促進(jìn)管道行業(yè)和沿線(xiàn)經(jīng)濟社會(huì )健康發(fā)展，無(wú)疑是這次修法責無(wú)旁貸的使命。

修法應明確相關(guān)責任和要求。比如，由誰(shuí)主導高后果區的管理，承擔反打孔盜油破壞的主體責任？如何進(jìn)一步厘清隱患與風(fēng)險的關(guān)系，以及隱患治理的責任單位？在完整性管理過(guò)程中，政府參與的廣度和深度如何界定？如何發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )的作用？等等。盡管可能會(huì )存在不同的看法，但我想，機遇如此寶貴，我們應該深刻結合我國國情和時(shí)代特征，汲取我國和發(fā)達國家管道保護的經(jīng)驗教訓，勇敢地突破體制的藩籬，壓實(shí)責任，破解難題。

建議明確人口密集型高后果區管控責任主體。地方縣級及以上人民政府應是高后果區管控責任主體，主導識別、評估、管控、監管等一系列工作。后開(kāi)工建設工程應禁止形成人口密集型高后果區。已形成的高后果區，應嚴格依法依規加強管理。人口密集型高后果區的風(fēng)險管控，需要城市相關(guān)管理部門(mén)的積極參與，需要兼顧做好社會(huì )穩定工作。如果沒(méi)有政府的主導，管道企業(yè)不但不能實(shí)現對高后果區的有效管控，甚至連日常的管體檢維修質(zhì)量都難以保證�！吨泄仓醒� 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》（2016年12月9日）要求“加快實(shí)施人口密集區域的危險化學(xué)品和化工企業(yè)生產(chǎn)、倉儲場(chǎng)所安全搬遷工程”，這項工作由管道企業(yè)主導推進(jìn)困難重重。如果明確政府是高后果區管理責任主體，則遷改動(dòng)力更為充足，工作局面更容易打開(kāi)。另外，人口密集型高后果區的產(chǎn)生，大都和地方城鄉建設規劃有密切關(guān)系。加強政府在這方面的責任，有助于從源頭上降低新產(chǎn)生高后果區的可能性。

建議明確反打孔盜油破壞責任主體�？v觀(guān)世界各國，對打孔盜油現象從來(lái)都是嚴懲不貸。國內的經(jīng)驗教訓表明：凡是當地政府高度重視的地區，管道周邊治安環(huán)境良好，打孔盜油案件很少發(fā)生；反之，則打孔盜油事件屢禁不止。應明確當地政府反打孔盜油破壞的主體責任，加大打擊力度，為管道安全運行創(chuàng )造良好社會(huì )環(huán)境。

建議明確政府推進(jìn)實(shí)施管道完整性管理應發(fā)揮的作用。 2002年，美國政府在重大事故的警醒下，頒布促進(jìn)管道安全法案，明確要求高后果區應開(kāi)展管道完整性管理。這是因為高后果區事故事關(guān)公眾安全，屬于政府管理責任。因此，美國政府對高后果區完整性管理計劃的制定和落實(shí)，全面介入，深度管理。加拿大借助行業(yè)協(xié)會(huì )的力量，核查各條管道的內外檢測數據，監督重大安全運營(yíng)方案，定期審查安全報告，顯著(zhù)提升了管道安全管理水平。

建議增補基于風(fēng)險的管道隱患識別治理相關(guān)內容�，F行管道保護法第三十一條要求居民區、學(xué)校、加氣站、儲罐等區域與管道的安全距離應滿(mǎn)足國家技術(shù)規范的強制性要求，但相關(guān)的國家技術(shù)規范目前還是空白。在管道保護實(shí)踐中，雖明知是安全隱患，但因為缺少標準而無(wú)法判定并采取相應措施。 2014年，《危險化學(xué)品生產(chǎn)、存儲裝置個(gè)人可接受風(fēng)險標準和社會(huì )可接受風(fēng)險標準（試行）》（國家安全生產(chǎn)監督管理總局第13 號公告），為通過(guò)定量風(fēng)險評價(jià)確定外部安全防護距離、評判隱患標準提供了數據準則�！痘�于風(fēng)險的油氣管道安全隱患分級導則》（GB/T 34346），明確了基于風(fēng)險的油氣管道隱患分類(lèi)、分級治理模式。建議用定量風(fēng)險評估的方法，將風(fēng)險不可接受的情況判定為隱患。將萌芽狀態(tài)的隱患治理放在突出重要的地位。三年隱患整治攻堅戰之所以能取得成功，得益于各級政府安委會(huì )強有力的領(lǐng)導，安監部門(mén)發(fā)揮了牽頭督辦的重要作用。而作為屬地政府主管管道保護工作的部門(mén)，由于缺乏執法手段，未能很好發(fā)揮其法律賦予的職能。有鑒于此，建議對管道保護法第二十五條修改為：管道企業(yè)應當及時(shí)發(fā)現和排除已存在的或處于萌芽狀態(tài)的外部安全隱患。對于難以排除的外部安全隱患，應當向縣級以上地方人民政府報告。政府應當及時(shí)協(xié)調排除或者報請上級人民政府及時(shí)組織排除已存在的或處于萌芽狀態(tài)的安全隱患。

建議發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )組織在管道保護中的作用。加拿大管道運營(yíng)監管，政府投入較少，卻取得了顯著(zhù)成效，主要原因是行業(yè)協(xié)會(huì )發(fā)揮了重要作用。政府僅投入少量的人力，即實(shí)現了對整個(gè)行業(yè)的有效服務(wù)和監管。定量化、精確化的風(fēng)險評價(jià)工作需要大數據的支撐，需要長(cháng)期持續的收集和整合國內全部管道企業(yè)的相關(guān)評價(jià)數據和專(zhuān)業(yè)資料。單個(gè)企業(yè)或企業(yè)集團無(wú)法完成該項工作，而管道行業(yè)協(xié)會(huì )將發(fā)揮不可替代的作用。當前，迫切需要完善管道風(fēng)險評價(jià)細則，建立和持續充實(shí)風(fēng)險評價(jià)信息數據庫，深入研究各種問(wèn)題要素的全概率模型，開(kāi)發(fā)和持續升級評價(jià)軟件，滿(mǎn)足行業(yè)簡(jiǎn)潔化、精確化定量評價(jià)的需求。因此，應將行業(yè)協(xié)會(huì )的職責納入法律條款，突出行業(yè)協(xié)會(huì )的作用，由協(xié)會(huì )參與報警預警、搶險救援、管道科技等體系建設，可以在政府部門(mén)不增加大量投入的情況下，整合國內優(yōu)勢資源，高效提升管道行業(yè)整體管理水平。

作者：吳海東，中國石化管道儲運有限公司副總工程師、安全總監。兼任石油工業(yè)標準化技術(shù)委員會(huì )委員兼油氣儲運專(zhuān)標委副秘書(shū)長(cháng)，湖北省石油學(xué)會(huì )常務(wù)理事兼油氣儲運分會(huì )主任委員。

《管道保護》2018年第3期（總第40期）