違章占壓一直是影響輸油氣管線(xiàn)正常運行的安全隱患，國家先后頒布有關(guān)法規法律，明確管線(xiàn)安全保護的重要性及違章占壓的危害性。自2005年以來(lái)， 華北油田對所屬管線(xiàn)上方的違章占壓進(jìn)行了清理和整改， 并建立了預防占壓的工作機制， 取得了一定的成效， 但如何做好違章占壓的預防和管理工作， 規避法律風(fēng)險， 需要進(jìn)一步研究和探討。

一、輸油氣管道違章占壓的形成及危害

油田開(kāi)發(fā)初期， 地廣人稀， 自然環(huán)境和工作條件惡劣， 基本建設條件受人為因素限制較少，油氣生產(chǎn)設施大部分在遠離城鎮鄉村的野外。 但自上世紀八十年代， 隨著(zhù)經(jīng)濟快速發(fā)展， 城鄉規劃擴大， 越來(lái)越多的油氣生產(chǎn)設施被納入城鎮規劃之內， 輸油氣管道違章占壓?jiǎn)?wèn)題日趨突出。 形成的管道占壓既有臨時(shí)性建筑， 也有經(jīng)當地有關(guān)部門(mén)批準的長(cháng)期性建筑； 既有私人的房產(chǎn)， 也有其它企事業(yè)單位的商場(chǎng)、 醫院和小廠(chǎng)小店等。 此外， 一些地方放炮開(kāi)山、 挖沙取土， 使管道水土防護工程損壞嚴重， 公路、 電力、 通訊等部門(mén)新建、 改（擴） 建工程與管道交叉嚴重， 這些都成為管道安全運行的重大隱患， 需引起高度重視并加以解決。

分析其成因， 一是早期缺乏有關(guān)輸油氣管道安全保護的法律法規。 上世紀80年代前后，管道上方違章占壓的現象很普遍。 1989年國務(wù)院頒布了《石油天然氣管道保護條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）， 雖然在法律上予以明確和規定，但實(shí)施后存在著(zhù)與現實(shí)管道保護不適應的問(wèn)題。 2001年， 重新修訂的《條例》 進(jìn)一步強調了管道安全保護的重要性， 對違章占壓的危害也提出相應的處罰條款， 但由于在管道中心線(xiàn)兩側各左右5米范圍內的地域沒(méi)有永久征地，《條例》 與《土地管理法》 相比， 法律效力低， 無(wú)法有效制止管道違章占壓； 二是管道建設沒(méi)有依法納入地方城鄉規劃。 原先地處野外的油氣站、 場(chǎng)、 管線(xiàn)、 井， 隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張， 城鄉規劃時(shí)沒(méi)有很好地調查建設用地及周?chē)�的環(huán)境， 對管道用地缺乏必要保護， 造成占壓現象非常普遍； 三是由于歷史原因， 企業(yè)未及時(shí)向所在地方規劃部門(mén)報送所建管道的有關(guān)資料， 造成部分人員不清楚管道位置， 從而造成占壓。 還有企業(yè)管道巡檢監督機制不健全、 管道設計階段過(guò)多考慮控制投資等因素。

違章占壓物的存在， 對公共安全和管道安全運行的危害相當嚴重， 主要表現在： 一是占壓管線(xiàn)的建筑極易使地下管線(xiàn)沉降變形， 導致管線(xiàn)破裂、 油氣泄漏。 占壓建筑物產(chǎn)生的廢液直接滲入地下， 加速管道腐蝕， 甚至穿孔。 由于管道被占壓， 泄漏的天然氣不能及時(shí)排除，聚集到一定濃度時(shí)， 遇到明火就會(huì )爆炸； 二是利用占壓建筑為窩點(diǎn)， 進(jìn)行盜油、 盜氣等違法犯罪活動(dòng)。 近年來(lái)， 已發(fā)生過(guò)多起犯罪分子利用違章建筑做掩護， 直接在管道上打孔盜油；三是給管道管理和搶修帶來(lái)不便， 可能帶來(lái)嚴重的次生災害。 原油管道損壞后可能造成凝管， 給搶修后的再次輸油造成很大困難， 嚴重的會(huì )導致油田和下游停產(chǎn)。

二、違章占壓物的危害及清理法律風(fēng)險分析

由于輸油氣管線(xiàn)輸送的介質(zhì)具有一定的特殊性——易燃易爆、 高污染、 有毒等， 管線(xiàn)通過(guò)的土地及周?chē)�環(huán)境都有可能存在風(fēng)險。 所以在處理管線(xiàn)上方違章占壓物時(shí)就要認真分析：

（一） 由于管線(xiàn)泄漏造成的傷亡事故和財產(chǎn)損失。 管線(xiàn)泄漏有兩種情況： 管線(xiàn)自然腐蝕造成穿孔和不法分子鉆孔盜油所致。 不法分子鉆孔盜油造成的損失應由不法分子承擔， 但事實(shí)并不完全如此， 2003年1月25日在阿賽輸油管線(xiàn)上發(fā)生鉆孔盜油案件， 導致大量原油外泄，迫使該輸油管線(xiàn)停輸6小時(shí)48分， 造成直接經(jīng)濟損失155萬(wàn)元， 同時(shí)也給草原環(huán)境造成嚴重污染。 雖然犯罪分子最終被繩之以法， 但實(shí)際經(jīng)濟賠償仍要油田企業(yè)承擔。 對于管線(xiàn)穿孔由自然腐蝕造成， 如果管線(xiàn)上方?jīng)]有占壓物， 事故責任非常明確， 由管道企業(yè)承擔。 而對于管線(xiàn)上方存在違章占壓物的， 責任就很難確定，按《石油天然氣管道保護法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管道保護法》 ） 規定， 管線(xiàn)中心線(xiàn)左右5米范圍內不允許修建任何建筑物， 企業(yè)不應承擔責任或承擔部分責任。 但按照《土地管理法》 占壓戶(hù)主仍有土地使用權， 戶(hù)主是受害者。 此時(shí)責任劃分在法律上也很難界定。

（二） 給管道管理?yè)屝迬��?lái)不便和安全隱患， 前幾年， 在華北油田主要集輸管線(xiàn)上， 各類(lèi)民房、 營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、 生產(chǎn)廠(chǎng)站、 果園、 蔬菜大棚、 深根林木、 養殖廠(chǎng)、 冷庫等等集中成片。問(wèn)題最為嚴重的是肅寧縣王一聯(lián)至留一聯(lián)輸油管線(xiàn)， 該管線(xiàn)總長(cháng)13.5公里， 其中永久性建筑物達200處之多， 占據了管線(xiàn)全長(cháng)的2/5（該管線(xiàn)現已報廢） 。 如果一旦發(fā)生管線(xiàn)泄漏， 搶修工作很難進(jìn)行， 大量原油外泄， 同時(shí)也給戶(hù)主帶來(lái)安全隱患和污染， 長(cháng)時(shí)間的停輸導致管線(xiàn)凝管， 給管理和掃線(xiàn)帶來(lái)難度。 這部分的經(jīng)濟損失該由誰(shuí)負責？ 目前情況下， 企業(yè)經(jīng)濟損失和戶(hù)主的經(jīng)濟損失基本上全部由油田承擔， 但這種現象是極不合理的。 油田企業(yè)怎樣依法處理此種事件， 這不但要依靠法律的問(wèn)題， 而且還要得到地方政府的支持。

（三） 對于管線(xiàn)占壓物的清理補償。 目前有這樣一種情況， 油田以《管道保護法》 為依據， 堅持依法清理； 而地方按照《土地管理法》 ， 以油田沒(méi)有征地、 農民仍有土地使用權為由， 對占壓清理不支持、 不作為， 給管線(xiàn)占壓物的清理工作帶來(lái)較大難度。 盡管《管道保護法》 第五條規定“省、 自治區、 直轄市人民政府能源主管部門(mén)和設區的市級、 縣級人民政府指定的部門(mén)， 依照本法規定主管本行政區域的管道保護工作， 協(xié)調處理本行政區域管道保護的重大問(wèn)題， 指導、 監督有關(guān)單位履行管道保護義務(wù)， 依法查處危害管道安全的違法行為”， 但一些管道所在的縣級地方政府對管道保護比較消極， 沒(méi)有明確具體哪個(gè)部門(mén)負責組織協(xié)調， 即便是企業(yè)與地方聯(lián)合開(kāi)展的普法活動(dòng)， 地方政府也沒(méi)有真正參與進(jìn)來(lái)，所以不少地方管道保護工作目前還未有實(shí)質(zhì)性的開(kāi)展。由于沒(méi)有清理占壓的補償標準， 有的戶(hù)主漫天要價(jià)， 企業(yè)被迫改線(xiàn)， 增加了成本， 給今后的土地使用賠償問(wèn)題帶來(lái)隱患和風(fēng)險。

（四 ） 對 于 違章 占 壓 的 預 防 �！豆艿辣Ｗo法》 第二十六條明確規定“管道企業(yè)依法取得使用權的土地， 任何單位和個(gè)人不得侵占”， 但是該法僅能保護取得土地使用權的管道企業(yè)用地， 并不能真正保護未取得土地使用權的管道企業(yè)的權益。 目前華北油田所有運營(yíng)管道在建設時(shí)均為臨時(shí)用地， 并沒(méi)有取得土地使用權， 且未與土地使用權人簽訂地役權合同。 土地使用權人若實(shí)施例如《管道保護法》 第三十條所禁止的行為， 并以《物權法》 或《土地管理法》 為依據， 管道企業(yè)的維權則比較被動(dòng)。同時(shí)， 按照《管道保護法》 規定， 企業(yè)必須將管道建設規劃確定的管道建設選線(xiàn)方案報送擬建管道所在城鄉規劃主管部門(mén)審核。 油田企業(yè)單井、集輸管道網(wǎng)狀分布， 而且工藝的改變時(shí)常使管道走向隨之變動(dòng)， 因報送或審批不及時(shí)， 都有可能給管線(xiàn)違章占壓的預防工作帶來(lái)困難。

三、對輸油氣管線(xiàn)違章占壓的思考及對策

根據以上分析， 對全面做好違章占壓預防和管線(xiàn)安全保護工作， 可以從以下兩個(gè)層面開(kāi)展工作：

（一） 企業(yè)層面。 首先， 堅持從源頭做起， 加強新建、 改建、 擴建管道工程管理。 嚴格執行安全“三同時(shí)”制度， 并按《管道保護法》 規定， 及時(shí)將管線(xiàn)規劃資料上報地方政府規劃部門(mén)。 工程竣工后， 及時(shí)將有關(guān)資料以正式文件報當地主管部門(mén)，確保管道投產(chǎn)后符合國家法規要求， 避免新的違章占壓； 其次， 企業(yè)應加強自身管理， 強化管線(xiàn)占壓管理責任落實(shí)。 從上到下都應建立管線(xiàn)違章占壓物的管理制度， 明確違章占壓預防和清理的管理責任， 并將責任落實(shí)情況納入社會(huì )治安綜合治理目標管理責任考核中， 與業(yè)績(jì)兌現掛鉤考核；第三， 應建立管線(xiàn)巡查制度， 強化管線(xiàn)占壓預防機制。 定期開(kāi)展管線(xiàn)安全檢查， 明確巡線(xiàn)人員占壓預防職責， 做好巡檢記錄。 在巡檢過(guò)程中發(fā)現新增違章占壓堅決予以制止， 制止不了的， 及時(shí)報告當地政府； 第四， 應加強與地方的協(xié)作和溝通， 接受地方主管部門(mén)的監管。

（二） 政府層面。 一是按照《管道保護法》規定， 盡快明確地方主管管道保護工作的部門(mén)。 一旦發(fā)生危害管道安全的行為， 企業(yè)可以向地方主管部門(mén)匯報， 以便及時(shí)得到解決和處理； 二是地方規劃部門(mén)應將輸油氣管線(xiàn)安全保護納入城鄉規劃， 合理避開(kāi)管線(xiàn)通過(guò)區域， 或者在規劃區域內預留管線(xiàn)集中通道， 便于舊管線(xiàn)改造和新管線(xiàn)建設集中通過(guò)， 避免違章占壓的發(fā)生； 三是《管道保護法》 的宣傳， 由地方政府牽頭組織， 油田和管道企業(yè)積極配合， 宣傳效果會(huì )更加明顯。

（作者單位：華北油田公司油田保衛部 渤海鉆探第二錄井公司技術(shù)服務(wù)中心）

《管道保護》2012年第 2 期（總第 3 期）