石油天然氣管道保護法實(shí)施兩年來(lái)，全社會(huì )管道保護的意識得到提升， 地方政府依法履行保護管道責任不斷增強， 管道企業(yè)依法解決影響管道安全外部因素的能力顯著(zhù)改善。 下面筆者就西氣東輸管道沿線(xiàn)地方政府部門(mén)及管道企業(yè)實(shí)施管道保護法的情況做一初步探討。

1 政府管道主管部門(mén)對管道保護法的實(shí)踐

1.1 不同管道主管部門(mén)的優(yōu)點(diǎn)與不足

管道保護法第五條規定，省、 自治區、 直轄市人民政府能源主管部門(mén)和設區的市級、 縣級人民政府指定的部門(mén)， 依照本法規定主管本行政區域的管道保護工作， 協(xié)調處理本行政區域管道保護的重大問(wèn)題， 指導監督有關(guān)單位履行管道保護義務(wù)， 依法查處危害管道安全的違法行為。據統計， 當前西氣東輸管道沿線(xiàn)地方政府主管管道保護工作的職能分別由安監、 工信、 公安、 經(jīng)貿、 發(fā)改等部門(mén)承擔， 可大致分為以下四種情況。

安監部門(mén)作為主管部門(mén)。安監部門(mén)依據安全生產(chǎn)法具有監督指導安全生產(chǎn)的職能。 對管道第三方施工方案審批具有技術(shù)優(yōu)勢， 且具有行政處罰權力， 能夠有效控制第三方不安全施工行為， 消除管道安全隱患。 特別是安監部門(mén)能夠建立自上而下， 逐級負責， 逐級考核的管理體系，甚至有權對下級政府考核， 對于推動(dòng)管道保護工作意義重大。 但在打擊與管道相關(guān)的違法犯罪方面需要政府其他部門(mén)的配合。

工信部門(mén)作為主管部門(mén)。工信部門(mén)具有從省、 市、 縣一致的業(yè)務(wù)隸屬關(guān)系和完善的考核機制， 能夠實(shí)現對下級的考核， 管道保護職責清晰、 明確， 能夠較好的完成管道保護的相關(guān)工作。但在制止第三方施工不安全行為和打擊與管道相關(guān)的違法犯罪方面需要發(fā)揮政府其他部門(mén)的作用。

公安機關(guān)作為主管部門(mén)。能夠利用聯(lián)席會(huì )議機制解決管道保護的重大問(wèn)題， 層面高， 力度大， 協(xié)調能力強。 公安機關(guān)在宣傳管道保護法、 依法打擊與管道相關(guān)的違法犯罪行為， 威懾不法分子， 保障管道安全方面有特殊優(yōu)勢。 但在第三方施工方案審批時(shí)有一定難度， 需要依靠政府其他部門(mén)。

能源部門(mén)作為主管部門(mén)。省級能源主管部門(mén)是管道保護法明確的管道保護主管部門(mén)， 具有法定優(yōu)勢。 在具體的實(shí)踐中， 凡是省、 市、 縣三級政府均已設置能源主管部門(mén)的地方， 普遍執行力度較大， 效果比較明顯。 有些地方在市、 縣級層面沒(méi)有設置能源主管部門(mén)， 由當地政府指定將管道主管部門(mén)分設在不同的政府部門(mén)， 造成這項工作上、 下級之間缺乏業(yè)務(wù)聯(lián)系， 不便于工作部署和開(kāi)展考核。

從上述分析可以看出， 管道保護工作為屬地化管理， 各部門(mén)有各自?xún)?yōu)勢， 但管道作為一項線(xiàn)性工程， 需要各地各級政府按照管道保護法的要求， 統一建立完善自上而下的管理體系， 并納入政府考核。 無(wú)論由哪個(gè)部門(mén)主管管道保護工作， 但實(shí)際管理中還與該部門(mén)的管理力度以及管理理念有著(zhù)密不可分的關(guān)系。 同時(shí)， 管道保護又是一項系統工程， 尤其需要主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)通力協(xié)作， 形成合力， 才能有效地開(kāi)展工作。

1.2 依法履責開(kāi)展管道保護工作

與管道保護條例相比， 管道保護法賦予了政府以及管道主管部門(mén)更多的責任， 明確了國務(wù)院能源主管部門(mén)和省級政府能源主管部門(mén)分別負責全國和本行政區域的管道保護工作， 可以講，隨著(zhù)管道保護法的深入實(shí)施， 管道保護工作進(jìn)入了新的階段。

兩年來(lái)， 管道沿線(xiàn)各級地方政府積極開(kāi)展管道保護實(shí)踐工作， 認真履行法律賦予的權力和義務(wù)， 取得了良好的效果。 主要體現在以下方面： 首先是宣傳貫徹管道保護法等相關(guān)法律法規，在全社會(huì )開(kāi)始形成愛(ài)護管道、 保護管道、 遵守法律的良好氛圍，管道沿線(xiàn)干部群眾管道保護的意識得到提升。 其次是加強第三方交叉施工和規劃方案的審批管理工作， 降低交叉施工帶來(lái)的風(fēng)險。 再次是加大指導、 監督相關(guān)單位履行管道保護義務(wù)， 消除管道安全隱患， 防止和查處違法行為。 最后是成立地企聯(lián)席會(huì )議制度， 建立警企聯(lián)防機制， 協(xié)調處理管道保護的重大問(wèn)題。

以甘肅省為例， 省政府和中石油集團公司建立管道保護統籌協(xié)調機制， 初步形成了省、市、 縣、 鄉、 村五級管道保護工作體系， 鄉鎮以上各級政府建立了管道保護工作聯(lián)席會(huì )議制度，行政村建立監管小組。 省政府明確指定工信部門(mén)主管管道保護工作， 公安、 發(fā)改、 國土、 建設、環(huán)保、 安監等部門(mén)在聯(lián)席會(huì )議框架內根據各自職責開(kāi)展工作。 近幾年通過(guò)開(kāi)展創(chuàng )建和諧模范油區、 地企共建平安管道活動(dòng)， 初步形成了上下機構統一的管理體制， 各部門(mén)分工負責的協(xié)調服務(wù)機制， 警企同抓共管的聯(lián)防機制， 互保共建的合作發(fā)展機制。8000余公里輸油氣干線(xiàn)多年保持了零事故、 零傷害的好成績(jì)。

2 西氣東輸管道對管道保護法的實(shí)踐應用

2.1 管道企業(yè)的責任更加明確

管道保護法和條例相比，對管道企業(yè)的責任和義務(wù)規定的更加具體， 更加貼近管道保護工作的實(shí)際。 從規劃建設到運行保護， 管道企業(yè)都要嚴格遵守國家法律、 法規和技術(shù)規范要求，建立健全管道保護規章制度和操作規程并組織實(shí)施； 宣傳管道安全與保護知識； 履行管道保護義務(wù)； 接受政府及有關(guān)部門(mén)依法實(shí)施的監督； 保障管道安全。

2.2 防止第三方損壞管理實(shí)踐應用

防止第三方無(wú)意識損壞是管道保護工作的一個(gè)重要方面，與其他管道保護專(zhuān)業(yè)的區別在于對第三方（人） 行為的協(xié)調管理。 管道保護法第三章對第三方違法行為進(jìn)行了界定， 明確了管道周邊的禁止從事的活動(dòng)， 為管道企業(yè)開(kāi)展第三方管理提供了法律依據。 西氣東輸管道公司依托科研成果， 結合自身管理實(shí)際，摸索提煉形成了一套適合自身的第三方管理方法， 并編制了西氣東輸第三方施工現場(chǎng)管理作業(yè)指導書(shū)等一系列管理文件。 同時(shí)將防止第三方損壞管理工作進(jìn)行任務(wù)分解， 形成包括信息收集、 地面標識符合性、 第三方快速通過(guò)率等在內的7大項28個(gè)子項任務(wù)， 并對各項任務(wù)進(jìn)行目標量化， 使管道管理人員明確管理目標， 促進(jìn)第三方管理更加具體合理。

以上措施有效提高了西氣東輸管道防止第三方損壞的應對能力。 因第三方施工導致光纜通訊故障的次數逐年下降， 2012年上半年全線(xiàn)近一萬(wàn)公里管道因第三方施工致光纜通訊故障次數僅6次， 與去年同期相比下降50%。

2.3 管道安防保衛管理實(shí)踐應用

確保管道設施的安全運行是管道管理的重中之重。 公司定期組織力量對重點(diǎn)要害部位進(jìn)行全面風(fēng)險排查， 檢查安保責任制落實(shí)情況。 對存在的隱患和風(fēng)險， 逐一提出整改治理措施并認真抓好落實(shí)， 提高管道企業(yè)自身的安全防范能力； 積極與地方公安部門(mén)建立應急聯(lián)動(dòng)響應機制，以便在緊急狀態(tài)下迅速做出反應， 避免發(fā)生影響管道安全的嚴重后果； 在特殊敏感時(shí)期， 嚴格門(mén)衛檢查， 對站場(chǎng)、 管道及穿跨越、 隧道和閥室加密巡檢頻次，以確保管道安全平穩運行。 在沿線(xiàn)地方政府的大力支持下， 圓滿(mǎn)完成了上海世博會(huì )、 全國兩會(huì )等重要時(shí)期的安防保衛工作， 保障了天然氣供應。

3 依法構建西氣東輸管道應急體系

構建管道事故應急體系，可在管道事故發(fā)生時(shí)有效控制事故影響范圍， 減少經(jīng)濟損失和社會(huì )影響。 公司十分重視管道事故應急體系建設， 2010年公司編制完成了包含11個(gè)專(zhuān)項應急預案的西氣東輸管道突發(fā)事件應急預案， 明確了應急組織機構及職責、 應急響應、 應急保障等要求， 指導西氣東輸管道突發(fā)事件的響應、 救援等應急管理工作。每年開(kāi)展一次A類(lèi)應急預案搶險演練， 并根據應急演練存在的問(wèn)題修訂應急預案。 通過(guò)兩年來(lái)對應急預案的培訓和演練， 發(fā)現問(wèn)題及時(shí)改進(jìn)完善， 使西氣東輸管道應急體系日趨成熟， 給管道保護工作增加了安全砝碼。

4 展望

管道保護法的實(shí)施， 有效推動(dòng)了管道沿線(xiàn)地方政府和管道企業(yè)在管道保護工作方面的合作。 可以預見(jiàn)， 隨著(zhù)法律的深入實(shí)施和利益協(xié)調機制的不斷完善， 政府的領(lǐng)導責任和企業(yè)的管理力度會(huì )進(jìn)一步加強， 地方政府、 廣大干部群眾與管道企業(yè)齊抓共管， 中國管道保護事業(yè)必將會(huì )上一個(gè)新的臺階。 ◢

參考文獻

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