管道保護法第三十條規定：管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米區域內不得種植深根植物、不得修建建構筑物。而物權法第四條規定： 國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權(含土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權）受法律保護，任何單位和個(gè)人不得侵犯；土地管理法第十三條規定：依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個(gè)人不得侵犯。請問(wèn)，三部法律的規定是否存在矛盾？

另外，由于管道建設屬于臨時(shí)用地，期滿(mǎn)后，如土地承包經(jīng)營(yíng)單位或宅基地使用者繼續在管道上方修建建構筑物、種植深根植物，應該如何處理？

討論：

王世聲(中石化集團公司法律部）：

如果單獨看管道保護法第30條，和物權法、土地管理法的相關(guān)規定確有不一致之處，但結合管道保護法第十四條“管道建設使用土地，依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償”的規定整體看，并不存在矛盾。

首先，從管道企業(yè)（即管道權利人）與土地權利人（農地、林地使用權人等） 的關(guān)系看，雙方是平等的民事主體，不存在誰(shuí)的權利更優(yōu)先的問(wèn)題。在現實(shí)中， 土地權利人取得土地權利在先，管道企業(yè)的管道通過(guò)權在后，管道企業(yè)欲通過(guò)他人土地的，需要雙方進(jìn)行平等協(xié)商，明確各自的權利義務(wù)，本質(zhì)上屬于合同關(guān)系。但油氣管道作為能源基礎設施，其通過(guò)權客觀(guān)上應具有優(yōu)先性，如果逐一協(xié)商，談判成本過(guò)高，管道將無(wú)法修建。因此，管道企業(yè)利用他人土地的合同具有一定程度的單邊性，只要符合管道用地規劃，且管道企業(yè)依照管道保護法第14條支付了補償義務(wù)，土地利用合同就自動(dòng)生效。筆者認為第三十條應屬于合同中土地權利人應承擔的主要義務(wù)。

其次，從保護管道安全角度看，管道安全屬于外部安全，需要土地權利人的配合。既然賦予了土地權利人的義務(wù)（即限制其對土地的利用），管道企業(yè)當應支付相應的對價(jià)。管道安全是有成本的，這一成本應由管道企業(yè)承擔。目前只考慮管道修建階段的土地成本，而未將管道運營(yíng)階段的土地成本考慮進(jìn)來(lái)，造成了管道企業(yè)與土地權利人的利益沖突。因此，建議重新核定管輸成本，將運營(yíng)階段的土地成本納入管輸成本， 確保管道企業(yè)支付土地費用“師出有名”，是保證管道用地安全的關(guān)鍵。管道企業(yè)通過(guò)支付對價(jià)，取得獨立的土地權利也有利于維護管道企業(yè)利益。

第三，解決思路。管道安全的實(shí)現應本著(zhù)實(shí)現共贏(yíng)，調動(dòng)土地權利人的積極性這一思路進(jìn)行。因為土地權利人最清楚其土地上管道的情況，如是否有打孔盜油、是否存在漏油等現象。建議：

解決思路一：根據物權法上的地役權制度，制定油氣管道通行地役權合同標準文本，就雙方的權利義務(wù)、合同期限進(jìn)行細化，明確將第三十條納入合同中，由縣一級政府代表土地權利人與管道企業(yè)簽訂合同，管道企業(yè)取得獨立的用地權利，依據物權法、不動(dòng)產(chǎn)登記條例進(jìn)行登記。

解決思路二：管道企業(yè)與縣級地方政府、土地權利人代表共同核算土地成本及補償標準，明確土地權利人應承擔第三十條規定的義務(wù)方可獲得補償。管道企業(yè)將補償費用交付地方政府，由其支付給土地權利人，并進(jìn)行公示。

劉輝（中石油集團公司法律事務(wù)部）：

管道用地，要滿(mǎn)足管道敷設的用地需要，同時(shí)要滿(mǎn)足管道長(cháng)期運行維護的用地需要。管道一般埋地敷設不占用地表，因此可不通過(guò)征地取得建設用地使用權。在此情況下，管道通過(guò)他人所有或者依法取得土地使用權的土地，應當解決兩個(gè)問(wèn)題：一是管道通過(guò)他人土地的法律依據問(wèn)題；二是管道用地權屬性質(zhì)及補償問(wèn)題。

首先，我們考察管道通過(guò)他人土地的法律依據。

管道企業(yè)擬建管道， 首先要取得能源主管部門(mén)頒發(fā)的“路條”，據以開(kāi)展前期工作。對需取得建設用地許可證的站場(chǎng)用地，在取得項目選址意見(jiàn)書(shū)、用地預審意見(jiàn)、環(huán)境影響評價(jià)審批文件等前置批復文件并經(jīng)核準后，可辦理土地使用手續。根據管道保護法第15條規定，依照法律和國務(wù)院的規定，取得行政許可或者已報送備案并符合開(kāi)工條件的管道項目的建設，任何單位和個(gè)人不得阻礙。但同時(shí)，我國物權法、土地管理法均規定，土地用益物權受法律保護，任何單位和個(gè)人不得侵犯。如果根據上述第十五條可以認為經(jīng)核準的管道有權通過(guò)他人土地，那么，管道通過(guò)他人土地的法理依據和權利基礎是什么，法律沒(méi)有明確規定。而國外則普遍實(shí)行管道通過(guò)權制度。如美國天然氣法案規定，進(jìn)行石油天然氣管道的建設和運營(yíng)， 必須取得管道通過(guò)權（right of way for pipeline）。對作為公用設施的天然氣管道， 還可通過(guò)行使能源委員會(huì )頒發(fā)的“公關(guān)便利與必要證書(shū)”所賦予的征用權而取得。如果天然氣管道建設方不能與土地權利人達成一致（通常是對補償標準協(xié)商無(wú)果），則有權通過(guò)訴諸法院裁決確定補償標準，最終取得管道通行權，這是美國油氣管道通過(guò)他人土地的權利依據。另一方面，根據我國土地管理法、物權法的規定，與國家或者集體所有的土地有關(guān)的用益物權包括建設用地使用權、土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、地役權。從管道用地特點(diǎn)看，在現行物權法范疇內，管道用地權屬性質(zhì)只可能是地役權。但由于地役權因約定而設立，因此，經(jīng)核準的管道項目，如果沒(méi)有法律賦予的強制通過(guò)權，在協(xié)商無(wú)果的情況下，意味著(zhù)管道項目最終無(wú)法取得用地權利，管道建設和運行用地無(wú)法得到保障。因此，如果法律不賦予管道通過(guò)他人土地的權利而只靠地役權，不能完全解決管道用地問(wèn)題。

其次，我們考察管道通過(guò)權的權屬性質(zhì)和時(shí)間效力。

美國的管道通過(guò)權由天然氣法案規定（15 U.S.C第717f款），屬于一種行政授權，在美國的土地所有制下，其在私法上的法律表現形式有三種：一是與土地權利人協(xié)商一致達成地役權協(xié)議；二是與土地權利人簽訂租賃合同；三是簽訂資產(chǎn)收購合同從土地權利人處購買(mǎi)通行所需的土地。其中地役權協(xié)議最為普遍。美國管道通過(guò)權效力及于管道建設期和運行期，管道通過(guò)權的期限不超過(guò)30年。我國管道保護法第十四條關(guān)于管道用地的規定，至少從文義上看， 只規定了管道建設期用地， 未涉及運行期，這對土地永久征用的情形沒(méi)有問(wèn)題，但對管道這種不征地的情形， 則存在問(wèn)題，特別是直接關(guān)系到補償問(wèn)題。實(shí)際上，土地管理法規定的永久性和臨時(shí)性用地兩種方式均不能適應管道項目特殊的用地需求，管道只在地下通過(guò)不占用地表但又長(cháng)期影響地表的用地方式如何規范，在法律上存在空白，這也是實(shí)踐中對管道用地屬于永久性用地還是臨時(shí)性用地存在諸多爭議，直接導致補償期限不明，臨時(shí)耕地占用稅適用糾紛，以及管道運行后管道中心線(xiàn)兩側一定保護范圍內限制他人土地使用的規定與他人的土地承包經(jīng)營(yíng)權或宅基地使用權之間的沖突普遍存在的根本原因之一。

再次，我們考察管道通過(guò)權的法律意義。

美國管道通過(guò)權的寬度一般不超過(guò)50英尺，加上管道的寬度，大約為管道中心線(xiàn)兩側各15米范圍，通過(guò)權的主體是管道及其附屬設施。在通過(guò)權范圍之外因管道建設需要臨時(shí)用地的，還應取得臨時(shí)用地許可。法律保護通過(guò)權和臨時(shí)用地許可證范圍內土地權利人的利益，管道建設與運行維護不得損害環(huán)境、侵害公私財產(chǎn)及公共健康與安全。同時(shí)， 在通過(guò)權范圍內的土地使用受到限制，如允許進(jìn)行農業(yè)種植但不得種植深根植物或者建造房屋，進(jìn)行可能影響管道安全的用地行為或其他活動(dòng)，必須預先得到管道公司的同意。

綜上所述，我國目前的管道用地制度亟待完善。適應管道用地的特點(diǎn)，應依法明確管道通過(guò)他人土地的法律依據或權利基礎。建議在管道保護法修訂時(shí)確立管道通過(guò)權制度，明確經(jīng)核準的管道項目享有管道通過(guò)權。管道通過(guò)權本身屬于公法賦予管道項目的一項普遍權利，具體項目的管道通過(guò)權的具體內容，通過(guò)管道企業(yè)與有關(guān)方簽署地權協(xié)議的私法方式確定，包括通過(guò)權范圍、期限、補償標準、有關(guān)方權利義務(wù)等。同時(shí)，國家出臺相關(guān)配套制度或指南， 作為有關(guān)方協(xié)商時(shí)的依據和參考。管道通過(guò)權的地役權登記按照國家有關(guān)法律行政法規的規定執行。

張曄（ 北京市市政市容管委會(huì )管道保護工作辦公室）：

管道保護法、物權法、土地管理法在土地承包經(jīng)營(yíng)和宅基地范圍內確實(shí)存在法律抵觸，這也是我們開(kāi)展管道保護工作過(guò)程中經(jīng)常遇到且難以協(xié)調解決的問(wèn)題。

法律抵觸的表現， 一是土地承包經(jīng)營(yíng)方面。按照土地管理法要求，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )經(jīng)營(yíng)、管理。按照土地承包法的要求，村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )發(fā)包后，與承包人依法簽訂合同，承包方自承包合同生效時(shí)即取得土地承包經(jīng)營(yíng)權（土地承包后依法不能進(jìn)行非農業(yè)建設，但可以進(jìn)行農業(yè)建設，包括建設農業(yè)設施）。由于這個(gè)過(guò)程不需看地下設施的資料， 因此，只要有土地承包經(jīng)營(yíng)權，在其上建設農業(yè)大棚和植樹(shù)就沒(méi)有違反法律程序， 同時(shí)就有可能占壓穿過(guò)農林用地的石油天然氣管道。

二是宅基地方面。與土地承包經(jīng)營(yíng)情況相比要單純一些，而且管道經(jīng)過(guò)宅基地的情況也不象經(jīng)過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)區域那樣普遍，其引發(fā)法律抵觸的根源在于物權法對宅基地使用權的保護，即管道上方宅基地能否建房的問(wèn)題。

建議從以下幾個(gè)方面考慮：

（一）對法律抵觸問(wèn)題進(jìn)行裁決。立法法第八十三條規定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定； 新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定�！庇捎诠艿辣Ｗo法的出臺晚于物權法和土地管理法，因此，應由國家或省、自治區、直轄市管道保護主管部門(mén)協(xié)調本級政府法制部門(mén)，對哪部法為特別規定，哪部法為一般規定以正式文件進(jìn)行明確， 作為處理法律抵觸問(wèn)題的先決條件。

（ 二） 兼顧情理法的原則治理土地承包中占壓管道的問(wèn)題。由于立法法第八十四條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外�！币虼�，各級管道保護主管部門(mén)應根據當地情況， 以管道保護法實(shí)施時(shí)間或該法實(shí)施之后的某一時(shí)間為節點(diǎn)出臺措施，一是對該時(shí)間節點(diǎn)之前已承包的土地，以及在該時(shí)間節點(diǎn)之后且管道建設之前承包的土地，利用開(kāi)展油氣輸送管道隱患攻堅戰的契機，拆除占壓物，并對承包者剩余承包期限的相關(guān)損失進(jìn)行一次性補償；二是對該時(shí)間節點(diǎn)之后且在管道運行之后承包的土地，無(wú)條件拆除占壓物；三是對違法占壓物一律無(wú)條件拆除；四是規定拆除占壓物后，如再出現占壓行為，要嚴格依據管道保護法的要求進(jìn)行執法和處理。

（ 三） 科學(xué)解決土地承包中占壓物拆除的補償問(wèn)題。對需要補償的，各級管道保護主管部門(mén)一是可會(huì )同國土、農業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門(mén)，依法依規制定、出臺補償標準，并定期根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況對補償標準進(jìn)行更新；二是也可制定有關(guān)補償管理辦法，確定一批有資質(zhì)的評估企業(yè)，對承包者的損失進(jìn)行評估，根據評估結果予以補償，盡可能保護拆除占壓物時(shí)承包者的利益。

（四）合理解決宅基地的相關(guān)問(wèn)題。由于管道通過(guò)宅基地的情況相對較少，且宅基地面積與土地承包經(jīng)營(yíng)區域相比也較小，管道保護部門(mén)應與規劃、國土部門(mén)建立聯(lián)動(dòng)機制，出臺為保護管道置換宅基地位置的政策措施，確保在保護管道的同時(shí)不損害農民的利益。

王曉林（甘肅省管道保護協(xié)會(huì )）：

一、從立法方面來(lái)看， 石油天然氣管道保護法關(guān)于管道建設用地的規定與土地管理法和物權法中有關(guān)建設用地的規定并無(wú)沖突。

管道保護法第十四條規定：“管道建設使用土地， 依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償�！�

土地管理法對建設用地的規定，涉及國有土地的， 以出讓、劃撥方式使用；涉及農民集體所有土地的， 通過(guò)國家征收的方式使用。涉及臨時(shí)用地的，土地管理法第五十七條規定：“ 建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門(mén)批準。其中，在城市規劃區內的臨時(shí)用地，在報批前，應當先經(jīng)有關(guān)城市規劃行政主管部門(mén)同意。土地使用者應當根據土地權屬，與有關(guān)土地行政主管部門(mén)或者農村集體經(jīng)濟組織、村民委員會(huì )簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補償費。臨時(shí)使用土地的使用者應當按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年�！�

物權法第八十七條規定：“不動(dòng)產(chǎn)權利人對相鄰權利人因通行等必須利用其土地的，應當提供必要的便利�！钡诎耸�八條規定： “不動(dòng)產(chǎn)權利人因建造、修繕建筑物以及鋪設電線(xiàn)、電纜、水管、暖氣和燃氣管線(xiàn)等必須利用相鄰土地、建筑物的，該土地、建筑物的權利人應當提供必要的便利�！钡谝话偃�十五條規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施�！钡谝话偃�十六條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權， 不得損害已設立的用益物權�！� 第一百五十一條規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理�！�

從上述三部法律有關(guān)建設用地的規定來(lái)看，其表述是一致的，不存在相抵觸的問(wèn)題。

二、從反映的問(wèn)題來(lái)看，主要是實(shí)踐中遇到的一些實(shí)際問(wèn)題。

據反映，管道建設用地，凡通過(guò)國有土地的出讓、劃撥而取得使用權的， 基本沒(méi)有麻煩，而不斷產(chǎn)生的問(wèn)題主要發(fā)生在臨時(shí)使用農民集體所有的土地上。

（一）管道建設在先， 土地承包在后引起的占壓?jiǎn)?wèn)題。如有的同志反映，“按照土地承包法的有關(guān)規定，村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )與承包人依法簽訂合同后，承包方自承包合同生效時(shí)即取得土地承包經(jīng)營(yíng)權（土地承包后依法不能進(jìn)行非農業(yè)建設，但可以進(jìn)行農業(yè)建設，包括建設農業(yè)設施）。由于這個(gè)過(guò)程不需看地下設施的資料，因此， 只要取得土地承包經(jīng)營(yíng)權，在地面上建設農業(yè)大棚和植樹(shù)就沒(méi)有違法，同時(shí)就有可能占壓穿過(guò)農林用地的石油天然氣管道�！睂τ诠艿澜ㄔO在先，土地承包在后引起的占壓等問(wèn)題，應按照后權不得損害先權的相鄰原則處理， 不允許土地承包者違法建設和種植不符合規定的植物。

（二）土地承包在先， 管道建設在后引起的占壓?jiǎn)?wèn)題。管道建設在通過(guò)已經(jīng)承包的土地時(shí)，簽訂了臨時(shí)用地合同，承包戶(hù)當時(shí)也種植的是符合管道保護要求的農作物，但承包戶(hù)事后又在管道上方蓋大棚、種樹(shù)。對于土地承包雖然在先，管道建設在通過(guò)已經(jīng)承包的土地時(shí)，簽訂了臨時(shí)用地合同， 承包戶(hù)當時(shí)種植的也是符合管道保護要求的農作物，但事后又在管道上方蓋大棚、種樹(shù)的行為，必須嚴格按照管道保護法的有關(guān)規定和臨時(shí)用地合同的約定來(lái)處理。

（三）取得宅基地在先，管道建設在后引起的占壓?jiǎn)?wèn)題。村民已取得宅基地使用權，但尚未建房，管道從其宅基地下方或者未相距夠5米處通過(guò)，后村民在宅基地上建房，造成占壓和安全威脅。對此問(wèn)題，首先在選址時(shí)應盡量避開(kāi)；未避開(kāi)已建成時(shí)，如最初未對村民明確就此補償，應按照后權不得損害先權的原則進(jìn)行補償或者協(xié)調重置宅基地，但村民也不能因先取得宅基地使用權而可以違法侵害管道保護安全。

（四）管道建設在先， 取得宅基地在后引起的占壓?jiǎn)?wèn)題。管道建設通過(guò)時(shí)并非是宅基地，管道建成后，此地被批給村民作為宅基地， 村民建房造成占壓。亦應按照后權不得損害先權的原則處理，村民不能建房。宅基地審批機關(guān)應當對此錯誤審批負責， 村民亦應對其建房威脅管道保護安全的行為承擔法律責任，但管道企業(yè)應履行告知危害后果的義務(wù)。

三、解決管道建設臨時(shí)使用農民集體所有的土地發(fā)生的占壓等問(wèn)題的建議。

首先，鑒于農民集體所有的土地經(jīng)營(yíng)使用情況比較復雜，管道企業(yè)在主要管線(xiàn)建設中用地，應從長(cháng)久安全保護考慮，請求政府對農民集體所有的土地予以征收后獲得國有土地使用權，以便建立長(cháng)久性的安全保護走廊。

其次，對管道通過(guò)農民集體所有的土地，管道企業(yè)凡打包一攬子與土地行政管理部門(mén)簽訂有關(guān)補償協(xié)議時(shí)，應當就可預見(jiàn)的風(fēng)險和問(wèn)題明確責任，不留后患。情況允許時(shí)，也可以直接與集體土地所有權人、使用權人簽訂細致明確的補償協(xié)議，明確權利義務(wù)。

第三，對于管道建設在先，其他權利設定在后，但后權損害先權，對管道保護安全造成威脅的，應由后權設定機關(guān)和違法占壓人承擔全部責任。

第四，管道建設在通過(guò)承包地時(shí)，已簽訂了臨時(shí)用地合同，但承包戶(hù)事后又在管道上方蓋大棚、種樹(shù)的行為，可以追究其違約責任和違反管道保護法有關(guān)規定的責任。

第五，制止危害管道保護安全的行為，可以采取告知危害后果，進(jìn)行勸阻；簽訂有合約的，可以追究違約責任；同時(shí)提請行政執法機關(guān)依據管道保護法的有關(guān)規定進(jìn)行處罰和對違法修建的建筑物、構筑物或者其他設施進(jìn)行拆除。

總之，凡是危害管道保護安全的行為，不論以什么理由以什么依據，都是不能允許的，任何理由和依據都不可能給危害管道保護安全的行為提供支撐， 所以對于危害管道保護安全的行為必須在第一時(shí)間發(fā)現和制止。◢

《管道保護》2015年第3期（總第22期）