管道保護法施行5年來(lái)，全社會(huì )的管道保護意識得到了明顯提升，地方政府依法履行保護管道安全的責任和管道企業(yè)依法解決影響管道安全外部因素的能力得到明顯加強。但在法律具體實(shí)施過(guò)程中，管道企業(yè)仍遇到一些亟待解決的問(wèn)題，需要在管道保護法修訂和地方立法中予以重點(diǎn)關(guān)注。

管道地區等級升級與安全風(fēng)險問(wèn)題

由于城鄉建設、城鎮擴張，許多在役管道在設計及建設時(shí)沿線(xiàn)人口稀少，但建成后不久便發(fā)展成為人口密集區，致使管道沿線(xiàn)地區等級發(fā)生變化。2014年底，西氣東輸管道公司排查出地區等級升級管段264處，涉及管道長(cháng)度達420余公里，以前遠離居住區的管道逐漸被建（構）筑物包圍，管道地區等級從一、二類(lèi)地區變?yōu)槿�、四�?lèi)地區，給這些地區的管道和沿線(xiàn)人民的生命財產(chǎn)安全帶來(lái)了風(fēng)險隱患。

例如，西氣東輸一線(xiàn)山西蒲縣城區的管道， 于2000年11月依法取得了當地政府的管道路由規劃許可。工程建設期間，管道周邊為田地，遠離城區，屬于一類(lèi)或二類(lèi)地區，管道設計壁厚為14.6～17.5mm，符合國家技術(shù)規范的強制性要求。2007年，蒲縣開(kāi)始實(shí)施城市擴張建設，修建了大量基礎設施，建設的建筑物與管道之間的距離符合管道保護法中管道中心線(xiàn)兩側5米范圍內禁止修建建（構）筑物的規定，并且在管道兩側留有30 米左右的空間。依據《輸氣管道工程設計規范》（GB 50251-2003）關(guān)于地區等級劃分的規定，該地區由二類(lèi)地區升級到四類(lèi)地區，現役管道的壁厚和閥室間距已不符合該設計規范，管道的安全系數不能滿(mǎn)足當前地區等級要求。為此，西氣東輸管道公司通過(guò)加強管道內、外檢測掌握管道的安全狀態(tài)，同時(shí)通過(guò)人防、物防、技防和信息防等措施來(lái)消減風(fēng)險。在全國，天然氣管道周邊地區等級升級問(wèn)題普遍存在。因此，急需法律明確地區等級升級后的責任主體和相互關(guān)系的處理原則。

高壓/特高壓直流輸電干擾是地區等級升級的另外一種具體表現形式。高壓/特高壓直流輸電線(xiàn)路輸送容量大、輸電距離遠，電壓等級高，在事故狀態(tài)下，會(huì )通過(guò)接地極向大地放電,在接地極周邊形成大的電位梯度場(chǎng),對接地極影響范圍內的油氣管道安全運行造成嚴重影響。

例如，西氣東輸管道公司和廣東省天然氣管網(wǎng)有限公司的管道在廣東境內與南方電網(wǎng)的魚(yú)龍嶺接地極、大塘接地極、翁源接地極距離較近，其中最近處管道距離大塘接地極約95m，接地極放電對管道形成重大安全生產(chǎn)隱患。當接地極放電時(shí)， 管道上的最高干擾電壓高達數百伏，管中電流達到三位數水平，腐蝕速率可以達到毫米級每天，影響長(cháng)度達到百公里級別。按照《高壓直流接地極技術(shù)導則》DL/T 437-2012和《高壓直流輸電大地返回運行系統設計技術(shù)規定》DLT 5224-2005的要求， 直流接地極址選擇時(shí)，在預選極址10km范圍內原則上不宜有地下金屬管道、鐵道及有效接地的送變電設施。上述10km的安全距離無(wú)法適用于所有情況，無(wú)法保證在所有地區都能使油氣管道避免高壓直流接地極的干擾影響。這是我國經(jīng)濟快速發(fā)展到一定階段出現的新問(wèn)題，應未雨綢繆，加快研究制定相關(guān)強制性的規程與規定。

管道保護法規定，在石油管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側和附屬設施周邊修建建（構）筑物的安全距離要符合國家規范的強制性規定。從法律層面看，《輸氣管道工程設計規范》雖然規定了沿管道中心線(xiàn)兩側各200米范圍內，任意劃分成長(cháng)度為2公里并能包括最大聚居戶(hù)數的若干地段，按劃定地段內的戶(hù)數劃分為四個(gè)等級。當一個(gè)地區的發(fā)展規劃足以改變該地區的現有等級時(shí)，應按發(fā)展規劃劃分地區等級。上述規定是從管道設計時(shí)期管道通過(guò)區域的人口密度作出的，并沒(méi)有考慮管道運行過(guò)程中人口密度增加的問(wèn)題。從技術(shù)層面看，該規范沒(méi)有按照管道通過(guò)地區人口密度、構建筑物場(chǎng)所屬性、規模變化等情況，明確管道安全技術(shù)措施及實(shí)施工藝。

管道保護法規定：“納入城鄉規劃的管道建設用地，不得擅自改變用途”，由于國家至今未出臺全國的管道建設專(zhuān)項規劃，致使重大管道建設項目與管道所在地的城鄉規劃發(fā)生脫節。另外，由于城鎮建設加快，地方政府頻繁更改土地規劃，甚至發(fā)現管道影響其新規劃的建設項目時(shí)，往往要求管道企業(yè)無(wú)條件對管道進(jìn)行改線(xiàn)。

建議綜合考慮現役管道地區人口密度、建筑密度等因素變化帶來(lái)的地區等級變化，對管道級別、地區級別變化造成的設計與現狀的差異，制定如換管、改線(xiàn)、降壓運行或通過(guò)管道完整性管理進(jìn)行管控等處理措施，并明確為強制性要求。

油氣管道的安全保障與管道沿線(xiàn)的土地使用權問(wèn)題

管道保護法規定，任何單位和個(gè)人不得阻礙取得行政許可或者已報送備案并符合開(kāi)工條件的管道項目建設；同時(shí)對管道中心線(xiàn)兩側5～1000米范圍內的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限定。如禁止在管道中心線(xiàn)兩側各5米范圍內堆放大宗物資、修筑房屋及其他建（構）筑物或者種植深根植物等。由于管道線(xiàn)路用地呈條帶狀，破壞了原土地的整體性，造成條帶狀土地難以有效利用，降低了土地的使用價(jià)值。

目前，西氣東輸管道公司運行管理管道11000 公里。管道對沿線(xiàn)的土地使用帶來(lái)一定的影響。例如，管道建設時(shí)期，管溝開(kāi)挖及施工作業(yè)帶占用了土地，采取對土地使用權人臨時(shí)用地補償的方式獲得“管道地下通行權”，即管道企業(yè)在建設時(shí)期取得臨時(shí)用地的權利。然而，在管道運營(yíng)階段，管道企業(yè)并未取得獨立的土地使用權。依據管道保護法規定，原為耕地、水域、草灌叢、荒地的，可恢復為原來(lái)的土地利用性質(zhì)；原為林地的，由于管道中心線(xiàn)兩側5米內不能種植深根植物，只能改為種植草灌叢等淺根植物。土地所有人或使用人的權利勢必受到一定限制，這就造成油氣管道的安全保障與土地使用權行使的現實(shí)矛盾。盡管物權法對地役權有專(zhuān)項規定，但僅限于一般性的規定，并未明確管道設施地役權的補償程序、范圍及標準，管道企業(yè)難以操作。

油氣管道既是管道企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設施，又屬于國家基礎能源設施，具有企業(yè)財產(chǎn)與公共財產(chǎn)雙重屬性。建議制定并完善有關(guān)地役權和管道通行權的法律規定。明確依法建設的管道影響其他土地使用的，可以通過(guò)設置地役權取得相關(guān)土地利用權，管道企業(yè)應與土地使用權人簽訂地役權合同并登記，按照實(shí)際利用情況給予補償。實(shí)施辦法應包括管道企業(yè)取得管道設施地役權的范圍、協(xié)商程序、補償范圍及標準等，為解決管道企業(yè)與相關(guān)土地權利人的權益之爭提供法律依據。

另外，針對管道保護法實(shí)踐中的具體問(wèn)題， 建議對有關(guān)條款做必要的補充完善：

1.管道保護法第33條規定在管道專(zhuān)用隧道中心線(xiàn)兩側各1000米地域范圍內禁止采礦。由此造成壓覆礦產(chǎn)賠付，管道企業(yè)需要按照法律規定的范圍內的礦產(chǎn)資源開(kāi)采區全部進(jìn)行賠付。建議增加對采礦區與管道進(jìn)行相互安全影響評價(jià)，對不需保留安全礦柱的采礦區不予以賠付的內容。

2.管道保護法第32條規定，穿越河流的管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各500米地域范圍內禁止拋錨。建議增加應由主管管道保護工作的部門(mén)組織安全評審， 作出是否批準建設碼頭并允許拋錨的決定的內容。

3.管道保護法第33條第二款規定，在管道專(zhuān)用隧道中心線(xiàn)兩側各1000米地域范圍內禁止爆破。建議非公共工程且確需實(shí)施爆破作業(yè)的，經(jīng)管道所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門(mén)批準，并經(jīng)管道企業(yè)確認，采取必要的安全防護措施，也可實(shí)施爆破。◢

（作者：么惠全，西氣東輸管道公司總經(jīng)理助理，管道處處長(cháng)）

《管道保護》2015年第4期（總第23期）