管道保護法施行5年來(lái)，全社會(huì )的管道保護意識得到了明顯提升，地方政府依法履行管道保護職責的力度不斷加強，管道企業(yè)依法履行管道保護義務(wù)的能力得到明顯加強，管道沿線(xiàn)各方保護管道的自覺(jué)性不斷提高， 管道保護工作朝著(zhù)良性方向快速發(fā)展。西氣東輸管道公司作為長(cháng)輸管道企業(yè)的一員，在管道保護法實(shí)踐中既是執行者，也是受益者。我們真切感受到管道保護工作取得的進(jìn)步，同時(shí)，也看到了管道保護法實(shí)施中遇到的一些問(wèn)題。

一、法制化進(jìn)程不斷深入， 管道保護局面可“喜”。

我們欣喜的看到，管道保護工作的法制化進(jìn)程不斷推進(jìn)、深入。地方政府自覺(jué)行使管道保護職責的力度正在不斷加強。管道沿線(xiàn)地方管道主管部門(mén)已依法明確； 甘肅、江蘇等省份將管道保護工作納入管道保護主管部門(mén)的績(jì)效考核；上海市明確了各級管道保護主管部門(mén)及安監、公安等部門(mén)在管道保護工作中的職責分工；湖南省各級管道保護主管部門(mén)探索建立大型第三方施工規范化審批制度；浙江省出臺了《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》。各地方政府推進(jìn)管道保護法制化進(jìn)程有效指導了管道保護工作開(kāi)展。同時(shí)，越來(lái)越多的施工單位主動(dòng)與管道企業(yè)協(xié)商管道保護方案，并依法報地方管道保護主管部門(mén)審批；越來(lái)越多的沿線(xiàn)居民了解、熟悉管道保護法，主動(dòng)為管道企業(yè)提供有效信息，為管道安全保駕護航。

二、油氣管道安全和土地有效利用之間的矛盾難以處理，管道保護存“憂(yōu)”。

（一）管道保護法規定范圍內的土地難以有效利用

管道保護法規定，任何單位和個(gè)人不得阻礙取得行政許可或者已報送備案并符合開(kāi)工條件的管道項目建設；同時(shí)對管道中心線(xiàn)兩側5～1000米范圍內的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限定。如禁止在管道中心線(xiàn)兩側5米范圍內堆放大宗物資、蓋房、修筑其他建（構） 筑物或者種植深根植物等。由于管道線(xiàn)路用地呈條帶狀，不僅破壞了原來(lái)土地的完整性，增加了建設用地成本，而且條帶狀土地難以有效利用，降低了土地的整體使用價(jià)值。

目前，西氣東輸管道公司運行管理管道約11000公里。管道沿線(xiàn)土地使用不可避免地受到一定的影響，例如，管道建設時(shí)期，管溝開(kāi)挖及施工作業(yè)帶占用了土地，采取對土地使用權人臨時(shí)用地補償的方式獲得“管道地下通行權”，即管道企業(yè)在建設時(shí)期取得臨時(shí)用地的權利。管道運營(yíng)階段，依據管道保護法的規定，原為耕地、水域、草灌叢、荒地的，可恢復為原來(lái)的土地利用性質(zhì)；原為林地的，由于管道中心線(xiàn)兩側5米內不能種植深根植物，只能改為種植草灌叢等淺根植物。運營(yíng)階段，管道企業(yè)并沒(méi)有取得獨立的土地使用權，依據管道保護法，土地使用權所有人或使用人的權利勢必受到一定的限制，這就造成油氣管道的安全保障與土地使用權行使的現實(shí)矛盾。盡管物權法對地役權有專(zhuān)項規定， 但并未明確管道設施地役權的補償程序、范圍及標準， 造成管道企業(yè)難以操作。

油氣管道既屬于管道企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設施，又屬于國家基礎能源設施，具有企業(yè)財產(chǎn)與公共財產(chǎn)雙重屬性。建議制定并完善有關(guān)地役權和管道通行權的法律規定，明確依法建設的管道影響其他土地使用的，可以通過(guò)設置地役權取得相關(guān)土地利用權，管道企業(yè)與土地使用權人簽訂地役權合同并登記，按照實(shí)際利用情況給予補償。規定內容應包括管道企業(yè)取得管道設施地役權的范圍、協(xié)商程序、補償范圍及標準等，從而為管道企業(yè)解決與相關(guān)土地權利人的權益之爭提供有力支撐。

（二）管道保護法規定范圍外的土地使用形成的安全風(fēng)險

地區等級升級是管道保護法規定范圍外的土地使用形成管道安全風(fēng)險的一類(lèi)重要問(wèn)題。當前，我國正處于社會(huì )、經(jīng)濟高速發(fā)展階段，城鄉建設速度很快，許多建設時(shí)期沿線(xiàn)人口稀少的在役管道周邊已發(fā)展成為人口密集地區，甚至成為人口稠密的城市中心區域，即管道沿線(xiàn)的地區等級發(fā)生了變化。2014年底，西氣東輸管道公司排查出地區等級升級管段264處， 涉及管道長(cháng)度達420余公里，以前遠離居住區的管道逐漸被建（構）筑物包圍，管道地區等級從一、二類(lèi)地區變?yōu)槿�、四�?lèi)地區，給這些地區的管道和沿線(xiàn)人民的生命財產(chǎn)安全帶來(lái)了風(fēng)險隱患。

例如，西氣東輸一線(xiàn)山西蒲縣城區的管道，2000 年11月依法取得了當地政府的管道路由規劃許可。工程建設期間，管道周邊為田地，遠離城區，屬于一類(lèi)或二類(lèi)地區，管道設計壁厚為14.6～17.5mm，符合國家技術(shù)規范的強制性要求。2007年，蒲縣開(kāi)始實(shí)施城市擴張建設，修建了大量基礎設施，建設的建筑物與管道之間的距離滿(mǎn)足管道保護法管道中心線(xiàn)兩側5米范圍內禁止修建建(構)筑物的規定，并且在管道兩側留有30米左右的空間。但依據《輸氣管道工程設計規范》（GB 50251- 2003）關(guān)于地區等級劃分的規定，該地區由二類(lèi)地區升級到四類(lèi)地區，現役管道的壁厚和閥室間距已不符合該設計規范，管道的安全系數不能滿(mǎn)足當前地區等級要求。為此，我們通過(guò)開(kāi)展管道內、外檢測掌握管道的安全狀態(tài)，同時(shí)通過(guò)人防、物防、技防和信息防等措施來(lái)消減風(fēng)險。

高壓、特高壓直流輸電干擾是管道保護法規定范圍外的土地使用形成安全風(fēng)險的另一類(lèi)重要問(wèn)題。高壓、特高壓直流輸電線(xiàn)路輸送容量大，輸電距離遠，電壓等級高。事故狀態(tài)下，通過(guò)接地極向大地放電，在接地極周邊形成電位梯度場(chǎng)，影響油氣管道的安全運行。

例如，西氣東輸管道公司和廣東省天然氣管網(wǎng)有限公司的管道在廣東境內與南方電網(wǎng)的魚(yú)龍嶺接地極、大塘接地極和翁源接地極距離較近，其中最近處管道距離大塘接地極約95m。接地極放電時(shí)，管道上的最高干擾電壓高達數百伏，管中電流達到三位數水平，腐蝕速率可以達到毫米級每天，影響長(cháng)度達到百公里級別，嚴重影響管道安全。按照《高壓直流接地極技術(shù)導則》（DL/T 437-2012）和《高壓直流輸電大地返回運行系統設計技術(shù)規定》（DLT 5224-2005）中的要求，直流接地極址選擇時(shí)，在預選極址10km范圍內原則上不宜有地下金屬管道、鐵道及有效接地的送變電設施。上述10km 的安全距離無(wú)法適用于所有情況，無(wú)法保證在所有地區都能使油氣管道避免高壓直流接地極的干擾影響。這是我國經(jīng)濟快速發(fā)展到一定階段出現的新問(wèn)題，目前對此暫無(wú)相關(guān)強制性的法律規定或規范性文件。

管道保護法規定，在石油管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側和附屬設施周邊建設建（構）筑物的安全距離要符合國家規范的強制性規定。當前油氣管道工程設計規范均采用加強管道強度來(lái)保證管道周邊建筑物的安全。規范中并沒(méi)有考慮管道運行過(guò)程中人口密度增加的問(wèn)題以及增加強度并不能解決安全風(fēng)險的情況。從技術(shù)層面看，該規范沒(méi)有按照管道通過(guò)地區人口密度、構建筑物場(chǎng)所屬性、規模變化等情況，明確管道安全技術(shù)措施及實(shí)施工藝。

另一方面，管道保護法規定：“納入城鄉規劃的管道建設用地，不得擅自改變用途”。由于國家至今未出臺全國性的管道建設專(zhuān)項規劃，致使重大管道建設項目與管道所在地的城鄉規劃發(fā)生脫節。當管道影響地方規劃的建設項目時(shí)，地方往往要求管道企業(yè)無(wú)條件對管道進(jìn)行改線(xiàn)。

建議修訂現行管道保護法及管道設計規范，綜合考慮在役管道地區人口密度、建筑密度、市政工程密度等因素變化帶來(lái)的地區等級變化，對管道級別、地區級別變化造成的設計與現狀的差異，制定如換管、改線(xiàn)、降壓運行或通過(guò)管道完整性管理進(jìn)行管控等處理措施，并明確為強制性要求。對于新出現的管道保護問(wèn)題，及時(shí)開(kāi)展研究，盡早解決安全隱患，并制定規范防止類(lèi)似事件發(fā)生。

建議將地下總體規劃納入法律規范，制定有關(guān)地下管線(xiàn)相互間安全距離的國家標準，建立完善城市地下管道管理的法律規章。明確各級政府對本行政區油氣管道規劃建設工作的領(lǐng)導責任，管道規劃建設必須符合管道保護要求，與土地利用整體規劃、城鄉規劃相協(xié)調，與城市地下管網(wǎng)、地下軌道交通等各類(lèi)地下空間和設施相銜接，不符合要求的不得開(kāi)工建設。

三、部分管道保護法條款與先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)運用的矛盾

隨著(zhù)生產(chǎn)技術(shù)不斷進(jìn)步，關(guān)于安全邊界的界定實(shí)際在不斷發(fā)生變化，許多原先禁止的行為，在先進(jìn)技術(shù)的運用支撐下，實(shí)際變得可以作為。管道保護法實(shí)踐中， 我們認為以下幾個(gè)問(wèn)題在滿(mǎn)足一定條件時(shí)可許可執行。

（一）管道保護法要求在管道專(zhuān)用隧道中心線(xiàn)兩側各一千米地域范圍內禁止采礦。管道企業(yè)依法開(kāi)展工作時(shí)需要對管道兩側各一千米范圍內的管道壓覆礦產(chǎn)資源進(jìn)行賠付。建議對采礦區與管道進(jìn)行相互影響評價(jià)，對不保留安全礦柱的采礦區不予以賠付。

（二）管道保護法要求在管道專(zhuān)用隧道中心線(xiàn)兩側各一千米地域范圍內禁止爆破。建議非公共工程且確需實(shí)施爆破作業(yè)的，經(jīng)管道所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門(mén)批準，并經(jīng)管道企業(yè)確認，采取必要的安全防護措施，也可實(shí)施爆破。

（三）管道保護法要求穿越河流的管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五百米地域范圍內，禁止拋錨。建議由主管管道保護工作的行政部門(mén)組織安全評審，作出是否批準建設碼頭并允許拋錨的決定。

綜上所述，我們認為管道保護法實(shí)施的5年，是管道保護工作快速發(fā)展的5年，是社會(huì )各界大力支持管道保護工作的5年。我們看到了從國家到地方政府、管道企業(yè)及沿線(xiàn)各企事業(yè)單位與群眾對管道保護工作的重視與支持。當然，我們也看到了擺在我們面前的諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題需要大家一起開(kāi)動(dòng)腦筋、運用智慧加以解決，使管道保護工作步入更加完善的法制化軌道。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）