國家安全監管總局關(guān)于城鎮燃氣安全生產(chǎn)狀況的分析

（2014年12月22日）

城鎮燃氣安全與人民群眾生活息息相關(guān)，一旦發(fā)生事故，人員傷亡慘重，社會(huì )影響巨大。針對近年城鎮燃氣爆炸事故多發(fā)的情況，我們對城鎮燃氣領(lǐng)域的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行了分析研判。

一、城鎮燃氣基本情況

據住房城鄉建設部統計，2013年全國供應城市天然氣900億立方米，同比上升13.2%；人工煤氣63億立方米，同比下將 18.2%；液化石油氣1109萬(wàn)噸，同比下降0.4%。城市燃氣普及率為93.15%，縣城及小城鎮燃氣普及率為68.5%；全國用氣人口為4.1億人，用氣戶(hù)為1.43億戶(hù)。城鎮燃氣管網(wǎng)總長(cháng)度達51萬(wàn)公里。另外，2013年燃氣汽車(chē)共消耗天然氣86億立方米，占9.6%；消耗液化石油氣61萬(wàn)噸，占5.5%。初步統計，全國共有 管道燃氣企業(yè)1400余家，從業(yè)人員20余萬(wàn)人，包括華潤燃氣、中石油昆侖燃氣、新奧燃氣、北京燃氣集團、中國燃氣集團等大型企業(yè)。

全國在用燃餐鋼瓶教量龐大。據國家質(zhì)檢總局統計，2013年底，共有各類(lèi)氣瓶14387萬(wàn)只（包括工業(yè)氣瓶），但具體到燃氣氣瓶底教尚不清楚。據部分城市統計，北京市注冊燃氣鋼瓶約有154 萬(wàn)只（此外未注冊的約有100萬(wàn)只），上海市約有280萬(wàn)只，廣東惠州市約有130萬(wàn)只，浙江溫州市約有150萬(wàn)只。

二、近年來(lái)城鎮燃氣安全狀況不容樂(lè )觀(guān)

（一）國外城鎮燃氣重大爆炸事故時(shí)有發(fā)生。

2014年3月14日，美國紐約曼哈頓哈雷姆地區發(fā)生煤氣管 道泄漏并發(fā)生爆炸，造成8人死亡、5 人失蹤、60余人受傷。6月 27日，印度南部安得拉邦一國有媒氣公司的煤氣輸送管道發(fā)生爆炸并引發(fā)大火，造成16人死亡、多人受傷。

（二）國內城鎮燃氣連續發(fā)生重大爆炸事故。

2011年至2013年，城鎮燃氣每年都發(fā)生1起重大事故：2011 年11月14日，陜西西安市樊記臘汁肉夾饃店發(fā)生液化石油氣泄漏爆炸事故，造成10 人死亡。2012年11月23日，山酉晉中市壽陽(yáng)縣喜羊羊火鍋店發(fā)生液化氣爆炸燃燒事故，造成14人死亡。2013年6月11日，江蘇蘇州市蘇州燃氣集團液化氣經(jīng)銷(xiāo)分公司橫山儲罐場(chǎng)生活區綜合樓食堂發(fā)生燃氣爆炸后坍塌，造成11人死亡。

（三）城鎮燃氣爆炸事故點(diǎn)多面廣。

今年以來(lái)，全國共接報城鎮燃氣生產(chǎn)安全死亡事故45起、死亡74人（其中較大事故7起、死亡31人）。從事故類(lèi)型看，中毒窒息事故發(fā)生21 起，火災、爆炸事故15起，高處墜落3起，物體打擊、坍塌事故各2起，車(chē)輛傷害、觸電事故各1 起。

燃氣爆炸事故涉及面廣，居民用氣、餐飲行業(yè)、施工檢修、職工食堂、燃氣運輸、燃氣汽車(chē)等行業(yè)領(lǐng)域燃氣事故較為多發(fā)。

三、相關(guān)法規規定的安全管理職責

近年來(lái)，國務(wù)院、各部門(mén)相繼出臺了強化城鎮燃氣安全監管的一系列法規文件。國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院安委會(huì )、住房城鄉建設部、質(zhì)檢總局、安全監管總局等部門(mén)和機構，對加強城市地下管線(xiàn)建設管理、油氣輸送管線(xiàn)等安全專(zhuān)項排查整治、氣瓶充裝站和檢驗站治理、餐飲場(chǎng)所燃氣安全治理、應對油氣輸送管線(xiàn)和城市燃氣管網(wǎng)突發(fā)事件等作出了明確要求。另外，《安全生產(chǎn)法》、《特種設備安全法》、《城鎮燃氣管理條例》、《道路交通安全法》、《港口法》、《道路運輸條例》、《水路運輸管理條例》和《鐵路運輸安全保護條例》等對城鎮燃氣安全監管從法律法規層面作出了明確規定。

（一）《城鎮燃氣管理條例》規定的安全管理職責。

根據《城鎮燃氣管理條例》及其釋義規定， 國務(wù)院建設主管部門(mén)，即住房城鄉建設部負責全國的燃氣管理工作；縣級以上地方人民政府燃氣管理部門(mén)負責本行政區域內的燃氣管理工作。

各環(huán)節負有監管職責的部門(mén)主要有：

1.燃氣設施建設：燃氣主管部門(mén)、發(fā)展改革、建設、規劃等相關(guān)部門(mén)；

2.燃氣質(zhì)量:質(zhì)監部門(mén)、工商部門(mén)、燃氣管理部門(mén)；

3.燃氣經(jīng)營(yíng)：縣級以上地方人民政府燃氣管理部門(mén)；

4.燃氣充裝:質(zhì)監部門(mén)特種設備安全監察機構；

5.燃氣運輸:公安部門(mén)、交通運輸管理部門(mén)；

6.安裝維修:建設主管部門(mén)或燃氣生管部門(mén)；

7.管線(xiàn)保護:燃氣管理部門(mén)會(huì )同城鄉規劃、建設、城市管理、公安消防、技術(shù)監督、水利堤防、電力電信等相關(guān)部門(mén)；

8.燃氣使用：各行業(yè)主管部門(mén)；

9.燃氣事故應意預案、統計分析:燃氣管理部門(mén)。

（二）餐飲行業(yè)燃氣安全管理職責。

全國餐飲場(chǎng)所量多面廣，多數規模小、人員密集，且安全生產(chǎn)條件差，容易發(fā)生燃氣泄漏爆炸事故�！秶鴦�(wù)院安委會(huì )關(guān)于深入開(kāi)展餐飲場(chǎng)所燃氣安全專(zhuān)項治理的通知》（安委〔2013〕1號）中對各部門(mén)在餐飲行業(yè)燃氣使用過(guò)程中的安全監管職責作了明確規定：

1.燃氣管理部門(mén)：會(huì )同有關(guān)部門(mén)提出餐飲場(chǎng)所使用燃氣的基本安全要求；督促燃氣供應企業(yè)按照法律法規、標準規范和合同的約定承擔用戶(hù)燃氣設施巡檢、燃氣使用安全技術(shù)指導和宣傳責任；對存在違法違規供氣行為的燃氣供應企業(yè)依法追究責任；

2.公安消防部門(mén)：負責對餐飲場(chǎng)所的消防安全實(shí)施專(zhuān)項監管；依法查處餐飲場(chǎng)所違反消防法律法規的行為；

3.質(zhì)監部門(mén)：對餐飲場(chǎng)所使用的判廢、超期未撿和標記不符合規定的鋼瓶出具查驗證明，將存在上述問(wèn)題的鋼瓶移送專(zhuān)業(yè)檢驗機構依法處理，并依法追究充裝企業(yè)責任；

4.商務(wù)部門(mén)：負責組織餐飲場(chǎng)所開(kāi)展燃氣使用安全自查工作，主動(dòng)消除隱患；

5.安全監管部門(mén)：負責對經(jīng)有關(guān)部門(mén)確定，在燃氣使用方面存在重大隱患的餐飲場(chǎng)所，依法責令其停產(chǎn)停業(yè)或者立即停止使用供用氣設施、設備；

6.工商部門(mén)：負責對未辦理工商營(yíng)業(yè)執照的餐飲場(chǎng)所麻法進(jìn) 行查處;

7.食品藥品監督管理部門(mén)：負責對未取得衛生許可的餐飲場(chǎng)所依法進(jìn)行查處。

四、存在的主要問(wèn)題

（一）城鎮燃氣安全管理還不完善。

1.職責分工需進(jìn)―步明確。城鎮燃氣安全管理線(xiàn)長(cháng)面廣量大。按照《城鎮燃氣管理條例》相關(guān)規定，涉及部門(mén)至少達13個(gè)，涉及屬地監管、綜合監管、行業(yè)監管、業(yè)務(wù)監管，綜合協(xié)調工作任務(wù)重，存在職責交叉、監管空白、權責錯位的現象。例如：由于液化氣中摻雜的二甲醚，對橡膠有一定腐蝕作用，可能導致鋼瓶閥門(mén)漏氣，質(zhì)檢總局、安全監管總局等四部委印發(fā)《聯(lián)合開(kāi)展液化石油氣摻混二甲醚問(wèn)題專(zhuān)項整治行動(dòng)方案》（國質(zhì)檢執聯(lián)〔2010〕349號），要求嚴厲打擊液化氣摻雜二甲醚行為。而國家能源局從新能源角度在大力推廣使用二甲醚，并正在制定《液化石油氣二甲醚混合燃氣》國家標準。多地近些年已相繼頒布并執行了類(lèi)似地方標準。同時(shí)，在燃氣用具流通、燃氣使用等環(huán)節上尚缺乏有效的監管措施，一些灶具等不合格產(chǎn)品仍在市場(chǎng)流通，導致使用環(huán)節事故多發(fā)。

2.行業(yè)標準仍有欠缺。技術(shù)規范涉及面廣，修訂周期較長(cháng)，特別是使用環(huán)節，燃氣安全技術(shù)標準還有所欠缺。例如：一是煤層氣等新燃氣種類(lèi)的出現，地理信息系統、遠程控制等新興技術(shù)在燃氣行業(yè)大量應用還未納入相關(guān)標準；二是2013年四川瀘州“12•26” 燃氣爆炸事故暴露出廢棄管道無(wú)明確管理規定等問(wèn)題；三是燃氣加臭在用戶(hù)末端無(wú)檢測規定，無(wú)法測出是否符合標準要求；四是高壓、次高壓管道完整性管理不當，無(wú)金屬探傷限制性規定；五是戶(hù)內燃氣管理標準不完善，無(wú)戶(hù)內燃氣產(chǎn)品更新管理規定。

（二）城鎮燃氣涉及多個(gè)環(huán)節，安全隱患較多。

1.燃氣管道老化占壓等問(wèn)題普遍。一是由于管道屬隱蔽工 程，一些城市管線(xiàn)巳經(jīng)使用20～30 年，老化嚴重，發(fā)生事故的風(fēng)險較大。如河北承德市因煤氣管網(wǎng)老化，平均每年泄漏事故達40多起， 已成為該市燃氣安全的重大騰患。二是隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程的快速發(fā)展，燃氣管線(xiàn)違規占壓?jiǎn)?wèn)題突出，安全距離難以保證，加大了事故風(fēng)險。

2.第三方施工造成的事故頻發(fā)。一是城市建設管理水平有待進(jìn)一步提高。對第三方施工管理要求不嚴不細，導致第三方施工缺乏燃氣設施保護意識，在未了解地下管網(wǎng)分布的情況下盲目施工、損壞燃氣管道，造成泄漏、爆炸事故的現象比較普遍。二是燃氣企業(yè)安全管理不到位。管道保護措施不夠，巡線(xiàn)檢查不到位，未合理設置警示標示，不能及時(shí)發(fā)現第三方違規違章開(kāi)挖、施工作業(yè)。同財，燃氣設施、管道等安裝、帶氣開(kāi)口作業(yè)、置換等涉及受限空間的施工環(huán)節，未做到先檢測再作業(yè)，未做好安全防護措施，導致中毒窒息事故時(shí)有發(fā)生。

3.瓶裝液化氣非法違法、違規違章行為突出。一是燃氣氣瓶充裝、回收、淘汰等環(huán)節中，非法充裝、非法添加、非法改裝、超期限和不合格氣瓶流入市場(chǎng)等非法違法行為較為突出。如北京市液化氣公司分布在全市的68家液化氣供應站在2013年4月份1個(gè)月時(shí)間內，僅回收氣瓶12只，不少不合格氣瓶、超15年使用年限的氣瓶仍在居民家中或被餐飲行業(yè)使用。二是各地區非法制售、充裝瓶裝液化氣行為屢禁不止，如上海市在2個(gè)月的集中整治中，查獲非法液化石油氣鋼瓶5058只，收繳倒灌工具、劣質(zhì)調壓器以及假冒塑封套數萬(wàn)只；山西忻州市在搗毀一非法液化氣罐窩點(diǎn)時(shí)發(fā)現，至案發(fā)時(shí)已有7000余罐無(wú)證鋼瓶裝液化氣流入市場(chǎng)。

4.燃氣用具產(chǎn)品質(zhì)量和群眾安全用氣意識需進(jìn)—步提高。一是燃氣用具產(chǎn)品質(zhì)量達不到安全要求，如質(zhì)檢總局在2013年家用燃氣灶產(chǎn)品質(zhì)量國家監督專(zhuān)項抽查中，有一成多的燃氣灶是不合格產(chǎn)品。二是燃氣用戶(hù)尤其是大量使用燃氣的餐飲服務(wù)行業(yè)安全意識淡薄，不掌握安全用氣常識，違規使用不合格氣源、氣瓶及燃氣用具，超量存放燃氣瓶，私自更改、延長(cháng)燃氣管線(xiàn)，違規處置殘液 等行為極易引發(fā)事故。

五、措施建議

（一）鑒于城鎮燃氣安全監管工作涉及部門(mén)多、各地區在部門(mén)分工上不一致，建議住房城鄉建設部牽頭起草成立國務(wù)院專(zhuān)門(mén)協(xié)調機構或部際聯(lián)席會(huì )議的方案；各地區也參照成立，加強監管。

（二）注重專(zhuān)項整治效果，推進(jìn)餐飲場(chǎng)所燃氣安會(huì )專(zhuān)項治理等各類(lèi)專(zhuān)項行動(dòng)常態(tài)化、制度化，以深化專(zhuān)項整治并建立完善長(cháng)效機制。◢

《管道保護》2015年第2期總（21）