董澍

溫州市油氣辦公室

管道完整性管理是以預防為主的管理模式，通過(guò)對管道面臨的風(fēng)險因素進(jìn)行識別和評價(jià)，實(shí)施風(fēng)險減緩措施，將風(fēng)險控制在合理、可接受的范圍內，使管道始終處于可控狀態(tài)，預防事故發(fā)生，實(shí)現管道安全、可靠運行�！队蜌廨斔凸艿劳暾�性管理規范》（GB32167-2015），規定了油氣輸送管道完整性管理的內容、方法和要求，也為政府相關(guān)職能部門(mén)開(kāi)展行業(yè)監管提供了重要依據。

1 油氣輸送管道完整性管理解析

完整性管理貫穿管道全生命周期，對設計、建設、投產(chǎn)、運行和廢棄等各環(huán)節實(shí)施持續循環(huán)管理，分為六個(gè)階段。

（1）數據采集和整合階段：分為數據采集、數據移交和數據儲存和更新。由管道企業(yè)對照類(lèi)目對中心線(xiàn)、基礎地理、管道設施等數據進(jìn)行采集，完成后向行業(yè)監管部門(mén)移交、報備。監管部門(mén)核實(shí)后將數據錄入信息庫，由專(zhuān)人維護管理。

（2）高后果區識別階段：輸油、輸氣管道高后果區管段識別分級表將其分為三級。Ⅰ級代表最小嚴重程度，Ⅲ級代表最大嚴重程度。再按管徑分為3類(lèi)，大于762 mm管徑類(lèi)，小于273 mm管徑類(lèi)，還有一類(lèi)介于兩者之間。對識別出的高后果區管道應作為重點(diǎn)管段管理。

（3）風(fēng)險評價(jià)階段：提倡結合評價(jià)目標及數據完整度、經(jīng)濟投入等因素選擇適用的評價(jià)方法。風(fēng)險矩陣法將風(fēng)險分為低、中、較高和高4 個(gè)等級。見(jiàn)表 1。

表 1  風(fēng)險矩陣法分級

依據國內外管道泄漏頻率統計數據，首次給出了推薦的失效可接受標準，其中輸氣管道泄漏失效及事故可接受標準為0.4 次/103 km·年、輸油管道為2 次/103 km·年。

（4）完整性評價(jià)階段：新建管道應在投用后3 年內完成完整性評價(jià)，輸油管道高后果區完整性評價(jià)的最大時(shí)間間隔不超過(guò)8 年�？刹捎脙葯z測、試壓評價(jià)、直接評價(jià)等評價(jià)方法。

（5）風(fēng)險消減和維修維護階段：需要根據實(shí)際情況和管道地域特點(diǎn)，制定相應的風(fēng)險減緩措施，包括日常巡護管理、缺陷修復、腐蝕風(fēng)險控制、第三方施工風(fēng)險控制、自然與地質(zhì)災害控制、應急支持、降壓運行等。

（6）效能評價(jià)階段：應定期開(kāi)展效能評價(jià)，確定完整性管理的有效性，可采用管理審核、指標評價(jià)和對標等方法進(jìn)行。

2 油氣管道行業(yè)安全監管體系

2.1  國家層面

國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì )《油氣輸送管道保護和安全監管職責分工》（ 2015年），明確了國務(wù)院油氣輸送管道保護部門(mén)和相關(guān)部門(mén)職責。

（1）發(fā)改（能源）部門(mén)依法主管本行政區域的管道保護工作，協(xié)調處理本行政區域管道保護的重大問(wèn)題；指導督促油氣輸送管道企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任，加強日常安全管理，保障管道安全運行。

（2）公安機關(guān)依法查處打孔盜油等破壞油氣輸送管道的違法犯罪行為，維護良好的管道保護治安秩序。

（3）安監部門(mén)負責組織油氣輸送管道建設項目安全審查工作；依法組織油氣輸送管道特別重大生產(chǎn)安全事故調查處理和辦理結案工作，監督事故查處和責任追究落實(shí)情況。

（4）質(zhì)監部門(mén)負責油氣輸送管道行業(yè)的特種設備安全監督管理；依法組織實(shí)施油氣輸送管道等特種設備質(zhì)量監督和安全監察。

2.2  地方層面

以浙江省為例，根據《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)加強油氣輸送管道安全監管工作的通知》要求，發(fā)改（能源）、公安部門(mén)牽頭負責本行政區域內石油、天然氣長(cháng)輸管道的安全保護工作，依法查處危害管道安全的各類(lèi)違法行為，牽頭組織開(kāi)展油氣輸送管道安全專(zhuān)項檢查。督促企業(yè)制訂油氣輸送管道安全隱患整改方案，組織協(xié)調相關(guān)部門(mén)和企業(yè)加快安全隱患整改。規定發(fā)改（能源）主管部門(mén)依照職責，負責管道建設和保護的監督管理工作，以及危害管道安全違法行為的查處，指導、監督管道企業(yè)履行管道保護義務(wù)。公安機關(guān)依照職責，負責管道保護的相關(guān)監督管理工作，以及危害管道安全違法行為的查處。安監、質(zhì)監、城鄉規劃等等部門(mén)按照職責共同做好管道建設和保護的相關(guān)監管工作。

3 當前監管體系存在的不足

3.1  多頭管理

根據國家法規和浙江省條例，從國家到省里到地方，眾多部門(mén)在各自職責范圍內都負有管道安全保護相關(guān)職責, 但各方的具體職責范圍并沒(méi)有明確,存在交叉重疊、邊界不清和空檔盲區等問(wèn)題。

3.2  行業(yè)監管專(zhuān)業(yè)化程度低

（1）規劃選線(xiàn)階段，選線(xiàn)方案要經(jīng)規劃主管部門(mén)審核，管道沿線(xiàn)往往有眾多建筑物、鐵路、公路、港口航道、市政設施、水利設施、軍事設施等等，要通過(guò)地質(zhì)復雜、人口密集、水源保護等特殊地段，規劃部門(mén)審核時(shí)不僅要熟悉管道設計技術(shù)規范，而且要與其他相關(guān)規劃銜接，同時(shí)要掌握路由周邊現狀情況。選線(xiàn)方案是否科學(xué)合理對于管道的建設運行安全非常重要，但目前各級規劃部門(mén)在專(zhuān)業(yè)性方面存在不足，給后續建設運行埋下安全隱患。

（2）設計階段。國務(wù)院安委會(huì )《油氣輸送管道保護和安全監管職責分工》規定：安監部門(mén)負責組織油氣輸送管道建設項目安全審查工作，所指安全審查是指項目安全條件、安全設施設計審查。國家安全監管總局《關(guān)于調整油氣管道安全監管職責的通知》，要求將油氣管道安全監管調整納入危險化學(xué)品安全監管范疇，負責安全設施設計審查和竣工驗收工作。但在執行過(guò)程中，安監部門(mén)對于油氣管道項目的安全設施審查職責并不都能落實(shí)到位。安全設施設計是執行“三同時(shí)”制度的重要部分，其審查深度和部門(mén)專(zhuān)業(yè)化程度尤為重要。

（3）建設階段。建設主管部門(mén)按規定在作出管道施工許可前要進(jìn)行技術(shù)審查，并依法對建設工程質(zhì)量實(shí)施監管。但目前建設主管部門(mén)一般只對管道設施的房建工程實(shí)施監管，對管道本身建設期的質(zhì)量監管并沒(méi)有明確主管部門(mén)。目前主要依靠施工單位和監理單位自身管理，工程質(zhì)量行業(yè)監管缺位。

（4）運行階段。包括日常管理、隱患排查治理和事故應急處理等安全監管。按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全”原則，發(fā)改（能源）、公安、安監、質(zhì)監等部門(mén)都負有安全生產(chǎn)監管職責。但具體分工對各級發(fā)改（能源）、公安、安監部門(mén)的職責不清晰，往往采取聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合檢查形式，導致事中責任不清，事后相互推諉。比如地方政府事故應急指揮機構，有設在政府應急辦的，也有設在安監部門(mén)、公安部門(mén)或者發(fā)改部門(mén)等等，出現這種情況與油氣管道監管體系現狀有直接關(guān)系。

4 管道完整性管理在行業(yè)監管中的運用

油氣管道“全生命周期”管理要逐步形成行業(yè)監管部門(mén)分工明確、權責明晰、政企公眾溝通協(xié)調的管理體制和機制。

4.1  規劃（設計）階段

管道企業(yè)的數據采集與整合工作應從規劃設計期開(kāi)始，管道測繪同時(shí)采集地理數據及管道周邊人口、設施情況。開(kāi)展高后果區識別，優(yōu)化路由選擇，盡可能避開(kāi)高后果區。規劃部門(mén)要做好管道規劃選址論證工作，經(jīng)審核納入所在地區城鄉規劃。安監部門(mén)要負責安全設施審查，并將油氣管道納入危險化學(xué)品安全管理范疇。各級政府和發(fā)改（能源）部門(mén)要做好公眾溝通，必要時(shí)進(jìn)行管道項目社會(huì )穩定性風(fēng)險評價(jià)。

4.2  建設階段

管道建設前應辦理施工許可證，建設主管部門(mén)應對施工圖進(jìn)行審查。建設主管部門(mén)應制定油氣管道工程建設實(shí)施階段強制標準，并依據“建設工程質(zhì)量管理條例”實(shí)施監管。管道建設過(guò)程中因無(wú)法避繞高后果區時(shí)或特殊區域時(shí)，管道企業(yè)應提出防護方案或改線(xiàn)方案, 發(fā)改（能源）部門(mén)負責對管道防護方案或改線(xiàn)方案進(jìn)行行政許可，對投運前管道開(kāi)展保護專(zhuān)項驗收。管道建成后管道企業(yè)將竣工測量圖、應急預案向監管部門(mén)報備，同時(shí)，應制定管道巡護方案，選擇人工或飛行器巡護等。

4.3 運行階段

安監部門(mén)負責油氣輸送管道地理信息管理系統平臺建設，建立統一數據庫，對高后果區進(jìn)行重點(diǎn)識別。質(zhì)監部門(mén)組織實(shí)施管道特種設備質(zhì)量監督和安全監察，監督檢查油氣輸送管道檢驗檢測和風(fēng)險評估工作，督促管道企業(yè)按完整性管理規定的時(shí)間間隔和評價(jià)方法開(kāi)展完整性評價(jià)。發(fā)改（能源）部門(mén)和公安部門(mén)依照職責分工開(kāi)展管道安全日常監管，依法排查、處置危害管道安全的外部隱患和違法行為，但對發(fā)改（能源）部門(mén)和公安部門(mén)的職責邊界需進(jìn)一步界定。針對第三方施工頻繁造成管道破壞的問(wèn)題，建立統一呼叫系統，在管道周邊開(kāi)挖作業(yè)之前，撥打統一呼叫電話(huà)，由專(zhuān)業(yè)人員到現場(chǎng)標識管道的走向和埋深，防止管道被挖掘作業(yè)損壞。影響管道安全的第三方施工作業(yè)，建設單位應編制評估報告，報發(fā)改（能源）部門(mén)審查批準。

4.4 應急處置階段

在遇到可能危害管道安全的行為時(shí)，特別是第三方危險施工，應依托公安機關(guān)，充分發(fā)揮其接警、出警優(yōu)勢，處置效率更高、效果更好。對可能引發(fā)事故的氣象及衍生災害、地質(zhì)災害、恐怖襲擊等進(jìn)行監控分析，應急指揮機構應及時(shí)發(fā)布預警信息，采取停油停氣、降壓運行等措施。管道泄漏后發(fā)生的火災、爆炸事故是安全防范重點(diǎn)，管道企業(yè)和公安消防部門(mén)是處置基礎力量。同時(shí)，環(huán)保部門(mén)負責對事故現場(chǎng)開(kāi)展環(huán)境應急監測，對造成的環(huán)境影響和危害提出緊急處置措施。 

作者：董澍，高級工程師，溫州市油氣辦公室主任。

《管道保護》2017年第6期（總第37期）