張曉戎1 崔振興2

1.西氣東輸管道公司山西管理處； 2.甘肅省管道保護協(xié)會(huì )

背景資料： 2016年2月23日，國務(wù)院油氣輸送管道隱患整改工作領(lǐng)導小組辦公室在北京組織召開(kāi)中國石油天然氣集團公司西氣東輸一線(xiàn)山西省臨汾市境內有關(guān)隱患和高后果區段改線(xiàn)工程協(xié)調會(huì )。會(huì )議聽(tīng)取了中石油、山西省政府有關(guān)情況的匯報，就改線(xiàn)工程方案進(jìn)行了深入討論，最終確定西氣東輸一線(xiàn)臨汾市蒲縣和浮山縣境內的改線(xiàn)方案，明確了管道改線(xiàn)工程的資金分攤原則，即由中石油承擔管道改線(xiàn)工程建設相關(guān)費用，山西省臨汾市政府承擔管道改線(xiàn)拆遷和臨時(shí)用地補償等相關(guān)費用，領(lǐng)導小組辦公室爭取國家相關(guān)財政補貼支持。山西省政府和中石油要建立改線(xiàn)工程領(lǐng)導協(xié)調機制，按照議定的改線(xiàn)工程方案，以今年國慶節前完成改線(xiàn)工程為目標，倒排工期，責任到人，領(lǐng)導小組辦公室掛牌督辦,力爭盡早完成改線(xiàn)工程。在改線(xiàn)工程未完成前，各相關(guān)單位要切實(shí)做好油氣輸送管道保護工作，堅決遏制生產(chǎn)安全事故發(fā)生，切實(shí)保護管道周邊人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

為了解蒲縣高后果區改線(xiàn)的來(lái)龍去脈， 4月16日，西氣東輸管道公司山西管理處、甘肅省管道保護協(xié)會(huì )、《管道保護》編輯部前往蒲縣壓氣站進(jìn)行了現場(chǎng)調查。

最初路由選擇和線(xiàn)路設計

2001年10月，西氣東輸管道建設單位與蒲縣人民政府簽訂了《蒲縣西氣東輸管道路由協(xié)議》，協(xié)議中明確了西氣東輸管道工程蒲縣段路由，即：隰縣/蒲縣縣界—薛關(guān)鎮—荊坡村—化樂(lè )—黑龍關(guān)鎮—蒲縣/臨汾界。

蒲縣段按2001年批復的路由設計，管道穿越蒲縣主城區約2.6公里，管道敷設于河流之中，周邊無(wú)大型及高層建構筑物�？紤]到地方長(cháng)遠規劃，該段管道按四級地區進(jìn)行設計和工程建設，工程設計符合國標要求并做了預留。

西一線(xiàn)山西段管道作為西氣東輸管道工程的一部分，于2005年11月通過(guò)國家環(huán)保驗收；于2006年4月通過(guò)國家安全設施竣工驗收。

高后果區形成過(guò)程

自2007年起，蒲縣開(kāi)始大規模城市規劃建設，新修建了學(xué)校、醫院、居民小區、車(chē)站、廣場(chǎng)等大量基礎設施。為了保障管道運行安全和周邊設施安全，在每處建構筑物修建之前，西氣東輸管道公司都主動(dòng)向蒲縣人民政府職能部門(mén)報告，先后致函多份，請求采取避讓措施，遠離管道建設。雖然所反映的問(wèn)題在安監等部門(mén)的過(guò)問(wèn)下，建設單位采取了一定避讓措施，但管道周邊建筑物近距離圈占問(wèn)題仍無(wú)法徹底解決。使得管道地區等級由一、二級地區逐步升級到四級地區，造成部分地段管道壁厚和閥室間距不能滿(mǎn)足《輸氣管道工程設計規范》要求，最終未能避免管道高后果區的形成。

按照山西省安監局晉安監發(fā)［ 2014］ 281號文件中描述：“西一線(xiàn)干線(xiàn)管道穿越蒲縣縣城主城區21.6公里，管道周邊輻射人口約37000人”。其中存在高級中學(xué)等6處圈占管道，管道周邊5～50米范圍內存在奧體中心等建筑物17處， 50～100米范圍內存在西關(guān)居民區等15處，以上構建筑物集中在8公里范圍內，絕大多數為管道建成后逐步形成。根據蒲縣城區2009～2020年的總體規劃，管道受影響范圍涉及13 公里。主城區外的3處高后果區為：2011年建設的蒲縣縣城濱河大道距離蒲縣壓氣站放空區距離不足和陽(yáng)極地床占壓； 2014年新建蒲縣火車(chē)站站前廣場(chǎng)距離管道80米，已采取蓋板涵保護；管道順河道中心穿越黑龍關(guān)鎮650米。

2012年12月，應蒲縣人民政府的要求，西氣東輸管道公司委托設計單位完成了改線(xiàn)方案設計，按照管道保護法第四十四條規定的“后建服從先建”原則，改線(xiàn)費用應由后建方承擔，但由于地方政府財政困難未能實(shí)施。

高后果區管控措施

按照中國石油股份公司的要求，西氣東輸管道公司通過(guò)采取人防、物防、技防和信息防等措施，持續加強了蒲縣段高后果區風(fēng)險排查和隱患整治。經(jīng)過(guò)2007年、 2013年和2015年開(kāi)展的管道外檢測、內檢測和再次外檢測，檢測結果為：管道外防腐層整體完好、陰極保護有效，未發(fā)現不可接受本體缺陷，管道處于受控狀態(tài)。具體措施是：

（ 1）加強管道巡護工作，實(shí)現了全天加密巡護，并通過(guò)GPS巡檢系統進(jìn)行考核。

（ 2）加密管道地面標識，每30米設置一個(gè)警示樁牌，重點(diǎn)地段采取蓋板防護。

（ 3）加強應力監測和陰保，管道本體安裝應力應變計， ,每月進(jìn)行陰保電位測試。

（ 4）做好群眾宣傳工作。

（ 5）加強與政府合作。及時(shí)向地方政府編制、報備高后果區專(zhuān)項應急預案，會(huì )同蒲縣人民政府聯(lián)合開(kāi)展了專(zhuān)項應急演練。

幾點(diǎn)思考

油氣管道安全，事關(guān)國家能源安全和公共安全。據此行調查了解，蒲縣高后果區現象在國內并非個(gè)例，某管道公司2015年隱患排查統計，管道沿線(xiàn)存在上千處計兩千多公里的高后果區，其嚴重性應當引起各級政府、企業(yè)和社會(huì )的足夠重視。

思考之一：蒲縣段管道高后果區的形成，有哪些深層次原因？

蒲縣段管道高后果區的形成，從表面看主要是城鎮化的快速發(fā)展加劇了城鎮居民區和重要公共建筑（文化宮、學(xué)校、醫院和道路等）不斷向管道靠攏，致使管道周邊地區等級上升，對管道周邊人民生命財產(chǎn)安全構成了潛在威脅，形成了高后果區。但是，究其深層次原因：一是管道的法律地位沒(méi)有得到充分體現，管道運輸和鐵路、公路相比，其法律地位和政府重視程度遠低于后者，管道僅被視為石油企業(yè)的附屬設施，由企業(yè)自行經(jīng)營(yíng)，其國家戰略意義未得到應有體現，管道的重要性被弱化。二是對管道用地缺乏法律制度保障，管道地下通過(guò)權未得到法律和相關(guān)部門(mén)確認，管道用地“臨時(shí)使用、長(cháng)期占用”的現狀與土地法、物權法的規定相矛盾，管道企業(yè)與國有、集體土地的所有者和使用者利益沖突不斷。三是地方城鄉建設規劃和管道建設規劃缺乏科學(xué)性、長(cháng)遠性和前瞻性，相互之間統籌兼顧不夠。四是相關(guān)政府部門(mén)對預防管道高后果區的產(chǎn)生缺乏有效監管，現有的技術(shù)規范對高后果區的形成缺乏有效預防和限制措施。

思考之二：蒲縣段管道設計建設既然合法合規，為什么還要改線(xiàn)重新建設？

從西氣東輸一線(xiàn)蒲縣段當初選線(xiàn)設計來(lái)看，主城區段管道按照四級地區等級設計和建設，提高了強度系數，增加了管道壁厚、埋深并采取了加蓋防護板等防護措施，其設計與建設合法合規。之所以改線(xiàn)重建，筆者認為，首先，改線(xiàn)是根據蒲縣城鎮發(fā)展需要，依據管道保護法第二十一條“地方各級人民政府編制、調整土地利用總體規劃和城鄉規劃，需要管道改建、搬遷或者增加防護設施的，應當與管道企業(yè)協(xié)商確定補償方案”的規定決定的。其次，政府和管道企業(yè)對高后果區管道一旦發(fā)生泄漏爆炸事故帶來(lái)的社會(huì )風(fēng)險的認知高度一致，其社會(huì )風(fēng)險不可接受，后果是災難性的。高后果區管道改線(xiàn)是保護管道周邊人民群眾生命財產(chǎn)安全的負責之舉。在調查中，有位管道企業(yè)的負責人指出：“青島“ 11.22”等事故的發(fā)生給人民群眾生命財產(chǎn)造成了極大損失，引起了全社會(huì )的高度關(guān)注，教訓極其深刻。管道自身的財產(chǎn)損失是能夠承擔和接受的，但人民群眾生命的失去是無(wú)法挽回的，社會(huì )風(fēng)險和社會(huì )責任的缺失是不可接受的�！币虼�，不能僅僅考慮管道在正常的建設與管理條件下是安全的，還應當充分考慮管道因材料設備缺陷、疲勞、腐蝕、應力集中、第三方損壞等非正常情況下的不安全因素。作為工業(yè)安全等級最高的核電站也曾發(fā)生過(guò)安全事故，管道設計、施工和運行管理安全等級遠低于核電站，發(fā)生事故的可能性同樣也不例外。各級政府和企業(yè)的決策者、管理者以及規范標準的制訂者，在管道規劃、設計、建設、運行和管理等環(huán)節中，必須高度重視管道高后果區的預防和治理，將社會(huì )可接受風(fēng)險控制在合理、可接受的范圍內。

思考之三：對城鎮居民點(diǎn)、重要公共建筑與管道的距離該如何管控？

當前國內管道所處的外部環(huán)境，既不同于歐美國家又不同于俄羅斯，無(wú)論是歐美以強度保安全的理念，或者是俄羅斯以距離保安全的理念，都不符合我國國情。我國在經(jīng)濟發(fā)展階段、法治建設、安全意識、政府和企業(yè)公共安全管理等方面都與歐美等西方發(fā)達國家不同，這是制定管道保護相關(guān)政策法規和標準時(shí)必須考慮的重要因素。國家技術(shù)規范在制定城鎮居民點(diǎn)、重要公共建筑與管道的距離標準時(shí)，絕不能僅考慮節約用地、路由選擇難易和降低選線(xiàn)成本，將管道與周邊建筑物之間的距離確定為五米，忽視事故狀態(tài)下五米以外的人員安全。應真正樹(shù)立“以人為本、安全發(fā)展”的理念，在國家相關(guān)法律法規和標準中對距離加以科學(xué)嚴格限制。用基于風(fēng)險可接受標準的方法，在管道周邊設立相應的建筑物控制區，將管道事故發(fā)生后的風(fēng)險和損失控制在最小范圍，降低對公眾和環(huán)境造成較大不良影響。

思考之四：政企雙方管道高后果區社會(huì )風(fēng)險管控職能該如何轉變？

科學(xué)合理劃分政企管理職能，各司其職，齊抓共管，加強社會(huì )風(fēng)險管控。按照管道保護屬地管理的法律要求和經(jīng)驗做法，地方政府應對管道周邊地區等級升級從嚴管控，切實(shí)負起領(lǐng)導責任。對特殊管段社會(huì )風(fēng)險管控由地方政府（派出所、村鎮政府和街道辦）擔負主要職能，有效組織開(kāi)展宣傳動(dòng)員、隱患防治、行政執法等工作。管道企業(yè)在履行管道保護主體責、確保管道自身安全的同時(shí)，用技術(shù)和資金支持等方式進(jìn)行合作，協(xié)助地方政府實(shí)施社會(huì )風(fēng)險管控。

思考之五：如何從源頭上有效遏制管道周邊地區等級不斷升級的嚴重局面？

法律的生命在于實(shí)施，法律的權威也在于實(shí)施。蒲縣高后果區的形成縱然受城鎮快速發(fā)展、建設土地緊缺等因素所限，但從維護法律權威、依法行政方面看，也暴露出一些單位在落實(shí)管道保護法等法律法規方面還不同程度地存在著(zhù)有法不依、執法不嚴、違法不究、規劃不當、利益沖突、各自為政、缺乏合力等問(wèn)題。管道保護法規定的管道保護主管部門(mén)的職能落實(shí)艱難而漫長(cháng)，管道保護和高后果區預防治理缺乏頂層制度設計，使很多問(wèn)題積重難返。為此，建議國家盡快修訂管道保護法，制定實(shí)施細則，并對相關(guān)技術(shù)規范確定的五米管道保護距離進(jìn)行重新審視，合理確定，避免管道周邊地區等級不斷升級，避免重復投資和浪費，從源頭上消除目前管道周邊地區公共安全形勢惡化的局面。

《管道保護》2016年第3期（總第28期）