姜長(cháng)壽

甘肅省管道保護協(xié)會(huì )

1 必要性和緊迫性

（1）改革開(kāi)放以來(lái)，我國油氣管道建設在30多年間趕上西方發(fā)達國家用了100多年時(shí)間所達到水平。截至2016年，我國已建成油氣管道總長(cháng)度達到12.5萬(wàn)公里，初步形成“西油東送、北油南運、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣輸送框架。發(fā)展與風(fēng)險并行。在管道惠及億萬(wàn)民眾的同時(shí)，因第三方施工損壞而導致的管道泄漏事故時(shí)常成為廣大民眾群死群傷或環(huán)境污染的“罪魁禍首”。

（2）繼2014年“6.30”中石油新大一線(xiàn)原油管道原油泄漏燃燒事故、2015年“6.23”中緬天然氣昆明東支線(xiàn)管道天然氣泄露事故、2015年“9.23”澀寧蘭管道劉化支線(xiàn)天然氣泄露事故、2016年“7.21”西氣東輸二線(xiàn)中衛段管道天然氣泄漏事故等第三方施工損壞管道的嚴重的生產(chǎn)安全責任事故之后，2017年7月4日，吉林松原市又發(fā)生第三方施工造成燃氣管道泄漏爆燃事故，造成群死群傷。

這些事故發(fā)生的直接原因雖然是第三方違法施工所致，但也暴露了地方政府部門(mén)、第三方施工企業(yè)、管道企業(yè)安全管理的缺陷與不足。而深層次原因反映在法治層面上既有法律制度不完善使法律執行效力打了折扣，又有普法教育活動(dòng)不夠扎實(shí)達不到應有的效果，還有對第三方施工監控失之于寬、流于形式等。

（3）還要看到，近年來(lái)由于城鄉經(jīng)濟的快速發(fā)展，油氣管道周邊第三方施工活動(dòng)年均增幅達10—20%，每年總數達近萬(wàn)次。其中交通、水利、電力、其他管線(xiàn)項目與在役管道產(chǎn)生大量交集，且發(fā)生頻繁、類(lèi)型復雜、新技術(shù)多、工期要求緊。不少項目具有極大地隱蔽性、隨意性和廣泛性，對其進(jìn)行預測和控制的難度極大，因此第三方施工挖掘損壞事件一直是導致管道泄漏事故發(fā)生的主要風(fēng)險之一，成為當前管道安全必須直面的嚴竣挑戰。

（4）美國等發(fā)達國家防止第三方施工挖掘損壞成功經(jīng)驗告訴我們，油氣管道輸送行業(yè)安全問(wèn)題不是管道行業(yè)自身可以解決的，需要從立法的高度協(xié)調政府、管道企業(yè)、行業(yè)組織和社會(huì )公眾各方的行動(dòng)。2006年美國《管道檢驗、保護、強制執行和安全法案》，首次授權運輸部處理防止挖掘損壞管道的問(wèn)題, 將防止第三方挖掘損壞管道的程序提升到聯(lián)邦一級水平，授權運輸部為州的管道安全管理提供資金，將管道安全納入國家安全體系，為管道安全提供了法律保障，最終使第三方損壞事故率下降了50%以上。

（5）借鑒國外立法經(jīng)驗，總結歸納管道保護法實(shí)施以來(lái)各級政府和管道企業(yè)在預防第三方施工損壞管道方面的成功經(jīng)驗，加快預防第三方施工損壞的法律制度建設，提高法律的執行效力，用法治的思維破解第三方施工損壞管道的難題，為油氣管道的安全發(fā)展提供堅實(shí)的制度支撐和法治保障，是一項非常必要和緊迫的任務(wù)。

2 法律制度修訂完善的思路

（1）原則和出發(fā)點(diǎn)

按照管道保護工作堅持“安全第一、預防為主、法治保障”的原則，完善預防第三方損壞法律規定，為管道保護工作由“事后處置”向“事先預防”轉變提供法律依據。

管道保護法實(shí)施以來(lái)各地地方政府和管道企業(yè)的實(shí)踐表明，堅持“預防為主”是管道保護工作的核心內容，也是預防第三方施工損壞的前提。包括第三方施工損壞在內的任何管道泄漏事故都是可以預防的。關(guān)鍵之關(guān)鍵，必須將立足點(diǎn)納入“預防為主”的軌道，“防患于未然”，把可能導致事故發(fā)生的所有機理或因素，消除在事故發(fā)生之前，這也是法律修訂完善的出發(fā)點(diǎn)。

（2）基本思路

旨在按照構建政府領(lǐng)導、部門(mén)監管、企業(yè)主責、社會(huì )參與機制的要求，完善預防第三方損壞法律制度，為建立管道保護長(cháng)效機制提供法律保障。

一是合理設置預防第三方損壞各方職權。按照責權利均衡配置的需要，明確第三方施工企業(yè)安全生產(chǎn)和施工前報告責任，完善管道企業(yè)現場(chǎng)安全指導和服務(wù)責任。健全地方政府部門(mén)管道保護管理崗位設置和人員配置，完善行政執法機構，對危害管道安全的行為依法制止和處罰。建立政府主外、企業(yè)主內、地企聯(lián)動(dòng)、無(wú)縫銜接、協(xié)調高效的管道保護模式。

二是完善工程安全質(zhì)量保證體系。做到政府監督、社會(huì )監理、第三方施工企業(yè)自控。地方性法規規章應明確規定管道相關(guān)區域第三方工程勘察、設計、施工、監理單位資質(zhì)要求、施工現場(chǎng)全方位監理和管道企業(yè)提供技術(shù)指導要求。

三是拓寬社會(huì )公眾參與管道保護的渠道。通過(guò)政府制定和實(shí)施社會(huì )公眾法律宣傳培訓計劃、發(fā)布油氣管道安全保護工作社會(huì )告知書(shū)和發(fā)揮社會(huì )組織作用等措施，加快社會(huì )法制建設和普法教育，構筑社會(huì )法治環(huán)境，加大管道保護管理要素對人因、物因的約束規范力度，提高管道保護法治威懾力，為管道安全運行保駕護航。

四是推進(jìn)管道保護工作科技創(chuàng )新。加快推行管道完整性管理、第三方施工風(fēng)險評價(jià)、統一呼叫系統、管道地理信息系統、無(wú)人機巡線(xiàn)、第三方損壞預警系統、雷達+視頻監視系統、互聯(lián)網(wǎng)+管道保護等先進(jìn)科技手段，進(jìn)一步完善相關(guān)法律規定，發(fā)揮先進(jìn)科技在防范第三方施工風(fēng)險中的關(guān)鍵作用。

3 法律修訂完善的有關(guān)建議

（1）明確政府監管職責

①制定部門(mén)監管責任清單。明確規定城鄉建設、公路、鐵路、水利、航道、港口等主管部門(mén)在建設規劃銜接、項目審批、日常監管等方面的管道保護責任。

②完善第三方項目審批管理。規定縣級以上人民政府應當建立健全相關(guān)部門(mén)參與的預防第三方施工損壞管道的信息通報和協(xié)作機制，對管道周邊第三方項目的實(shí)施加強規劃許可和施工許可管理，妥善處理其他建設工程與管道相遇的重大問(wèn)題。

③建立管道保護執法機構。規定縣級人民政府設立管道企業(yè)參與的管道安全管理機構，接受政府主管部門(mén)的委托，持證上崗，對危害管道安全的行為依法制止和給予行政處罰。

④完善竣工測量圖備案制度。規定對經(jīng)批準試運行的管道，管道企業(yè)應當自管道試運行起九十日內，將地理坐標、高程、埋深等資料和圖紙報管道保護主管部門(mén)備案。

⑤制定舉報獎勵制度。規定任何單位和個(gè)人發(fā)現管道事故和危及管道安全的第三方違法施工、突發(fā)性地質(zhì)災害等事件，應當立即報警，經(jīng)核實(shí)后給予表彰獎勵。

⑥設立管道保護帶。規定在管道核心保護區之外設立一定寬度（10—20米）的保護帶，保護帶內應禁止修建居民小區、學(xué)校、商場(chǎng)等人口密集場(chǎng)所和變電站、加油氣站、儲油氣罐等易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、存儲場(chǎng)所。

（2）強化企業(yè)主體責任

①實(shí)施五部委推行完整性管理規定，規避、消減第三方施工等損壞管道風(fēng)險。

②建立健全管道保護制度和操作規程，加強管道保護宣傳與教育培訓，加強管道巡護、檢測、維修和更新，做到人防、物防、技防、信息防相結合。

③制定管道事故應急預案，定期進(jìn)行管道事故應急演練。

④主動(dòng)加強企地合作，做到預防第三方施工損壞關(guān)口前移。

（3）完善相關(guān)法律責任

①追究管道企業(yè)對第三方施工指導、監督、監護失察的法律責任。補充規定管道企業(yè)“對第三方施工未盡到告知、指導、監督、監護責任的”應追究相應法律責任。

②加大對違法從事施工作業(yè)的處罰力度。建議對違反管道保護法第五十三條的規定，未經(jīng)依法批準進(jìn)行施工作業(yè)的，“情節較重的，對施工單位處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款”改為“情節較重的，對施工單位處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款”。

③追究政府部門(mén)監管失職的法律責任。對不履行法律、法規規定的管道保護職責，或者違法實(shí)施監督檢查和行政處罰的，對直接負責人和責任人應追究相應的法律責任。

④制定管道保護行政處罰裁量基準。對妨礙預防第三方施工損壞的各種違法行為，按每種違法行為可能導致的后果及輕重程度，在法定的行政處罰種類(lèi)和幅度范圍內對裁量幅度的進(jìn)行分檔細化，包括違法行為、使用情形、裁量基準等。

（4）建立信息交流平臺

①建設統一呼叫電話(huà)。規定在省一級設立預防第三方挖掘損壞的統一呼叫電話(huà)，提供工程申報、違法施工舉報、信息查詢(xún)等服務(wù)。

②推廣應用“國家管道地理信息系統”。為改善政府監管手段、做好城鄉建設規劃和管道規劃的有效銜接提供技術(shù)支持。

（5）建立區域應急機制

①規定由政府牽頭制定區域管道事故應急預案，建立政府領(lǐng)導、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì )響應的應急救援機制。

②地企應急預案相互銜接與資源共享。

（6）發(fā)揮社會(huì )公眾作用

①制定公眾宣傳和培訓計劃。規定各級政府應制定管道保護公眾宣傳和培訓計劃，組織開(kāi)展管道安全培訓教育，提高管道沿線(xiàn)單位和公眾管道保護法律意識。

②發(fā)揮社會(huì )組織的橋梁紐帶作用。開(kāi)展管道保護法律、法規的宣傳教育，參與管道保護法規、標準的制定，協(xié)助政府實(shí)施公共教育計劃，制定行業(yè)自律規范。

（7）建立管道通過(guò)權制度

①采用地役權合同方式設立管道通過(guò)權，并辦理地役權登記，管道企業(yè)取得管道地下通過(guò)和檢測、維修作業(yè)的等權利，并對土地權利人給予補償。

②國土資源部門(mén)應當按照管道中心線(xiàn)兩側各五米地域范圍影響土地使用的程度和管道建設時(shí)土地的用途，制定補償標準，組織管道企業(yè)與土地權利人簽訂地役權合同，明確當事人雙方的權利義務(wù)。

（8）制定法律實(shí)施細則和地方性法規

專(zhuān)門(mén)設置預防第三方損壞等章節，進(jìn)一步完善防范體系，細化法律實(shí)施的方式、方法和程序規定等。

（9）完善標準規范體系

緊密結合我國管道安全和公共安全現狀，抓緊對現行工程設計規范和標準進(jìn)行修訂。

作者：姜長(cháng)壽，甘肅省管道保護協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)，高級工程師。

《管道保護》2017年第4期（總第35期）