加強我國油氣管道安全生產(chǎn)工作的建議

張圣柱

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院高級工程師

一、我國油氣管道的安全管理情況

（一）我國油氣管道的基本情況

據統計，我國陸上油氣管道總里程約12萬(wàn)公里(不含油氣田管道)，覆蓋全國32個(gè)�。▍^、市）和香港、澳門(mén)特別行政區。其中，原油管道約2.3萬(wàn)公里，成品油管道約2.1萬(wàn)公里，天然氣管道約7.6萬(wàn)公里。形成了橫跨東西、縱貫南北、連通海外的油氣管網(wǎng)格局，成為推動(dòng)我國經(jīng)濟發(fā)展和造福民生的能源動(dòng)脈�，F有油氣管道中，中央企業(yè)所屬管道里程達10.4萬(wàn)公里，約占總里程的86%，主要權屬單位為中石油和中石化。

我國油氣管道大部分為2000年以后新建，其中運行10年以?xún)鹊拈L(cháng)輸管道8.4萬(wàn)公里，約占總里程的70%；運行10～20年的長(cháng)輸管道2.0萬(wàn)公里，約占總里程的17%； 運行20～30年的0.8萬(wàn)公里，約占總里程的6.0%；運行30 年以上的長(cháng)輸管道0.8萬(wàn)公里，約占總里程的6.0%。

（二）我國油氣管道安全現狀

近年來(lái)，我國油氣管道事故時(shí)有發(fā)生，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，嚴重威脅著(zhù)國家能源安全�！�11•22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故之后，國務(wù)院安委會(huì )在全國范圍內組織開(kāi)展了油氣輸送管道安全隱患專(zhuān)項排查整治，共排查出油氣輸送管道占壓、安全距離不足、不滿(mǎn)足安全距離要求交叉穿越等安全隱患近3萬(wàn)處，平均每4公里就存在一處隱患， 問(wèn)題十分嚴重，經(jīng)過(guò)1年多的整治，管道隱患整改率已達到74.1%，需要政企聯(lián)動(dòng)協(xié)調解決的隱患整改率達到57.2%，隱患排查整治取得積極進(jìn)展，但由于整改難度大、涉及方面廣、投入資金多以及歷史遺留問(wèn)題等多種原因，需要協(xié)調解決的隱患整改進(jìn)度比較緩慢，油氣管道安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻。

二、我國油氣管道管理法律法規和體制機制

（一）我國油氣管道安全主要法規及標準情況

近年來(lái)，我國逐步加強油氣管道安全立法工作。2000年頒布了《石油天然氣管道安全監督與管理暫行規定》（經(jīng)貿委令17號），提出對石油管道的勘察、設計、制造、施工、運行、檢測和報廢等全過(guò)程實(shí)施安全監督與管理。2002年頒布的安全生產(chǎn)法和2011年頒布的危險化學(xué)品安全管理條例（國務(wù)院令591號）等法律法規，明確了我國危險化學(xué)品輸送管道的安全管理要求。2010年頒布的管道保護法，是我國油氣管道管理方面的主要法律，確定國務(wù)院能源主管部門(mén)主管全國管道保護工作，同時(shí)發(fā)揮管道經(jīng)過(guò)地區地方人民政府對管道保護的職能，強調企業(yè)是維護管道安全的主要責任人。

為加強油氣管道安全設計、施工和運行的管理，在借鑒國外成熟經(jīng)驗的基礎上，我國先后發(fā)布了《輸油管道工程設計規范》（GB50253-2014）、《輸氣管道工程設計規范》（GB50251-2015）等一系列有關(guān)設計、施工、安裝、檢測方面的技術(shù)標準，形成了較為系統的標準體系。

（二）我國油氣管道安全體制機制情況

管道保護法是我國石油天然氣管道安全管理的主要法律，對管道規劃、建設、運行管理和維護等進(jìn)行了規定，明確了政府、企業(yè)等有關(guān)各方的權利和義務(wù)。該法規定：國務(wù)院能源主管部門(mén)主管全國管道保護工作， 負責組織編制并實(shí)施全國管道發(fā)展規劃，統籌協(xié)調全國管道發(fā)展規劃與其他專(zhuān)項規劃的銜接，協(xié)調跨省、自治區、直轄市管道保護的重大問(wèn)題；規劃、公安、質(zhì)監、安監等其他有關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律、行政法規的規定， 在各自職責范圍內負責管道保護的相關(guān)工作。管道企業(yè)應當遵守本法和有關(guān)規劃、建設、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監督、環(huán)境保護等法律、行政法規，執行國家技術(shù)規范的強制性要求，建立、健全本企業(yè)有關(guān)管道保護的規章制度和操作規程并組織實(shí)施，宣傳管道安全與保護知識， 履行管道保護義務(wù)，接受人民政府及其有關(guān)部門(mén)依法實(shí)施的監督，保障管道安全運行。但管道保護法并沒(méi)有對各部門(mén)的職責進(jìn)行具體界定， 使得部門(mén)權責不明、責任不清，容易產(chǎn)生監管缺乏和交叉。同時(shí)，自2010年頒布實(shí)施以來(lái)，該法至今仍未有相應的配套法規、標準和制度出臺。

2004年，我國建立了全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作部際聯(lián)席會(huì )議制度。聯(lián)席會(huì )議統籌研究全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作，協(xié)調解決涉及油氣田及輸油氣管道安全保護的重大問(wèn)題，促進(jìn)部門(mén)、地方協(xié)作配合， 實(shí)現信息共享，建立長(cháng)效工作機制，預防、打擊涉油違法犯罪活動(dòng)，維護國家油氣資源、設施和生產(chǎn)安全。打擊打孔盜油等違法犯罪活動(dòng)是聯(lián)席會(huì )議的主要任務(wù)，對管道保護其他方面的問(wèn)題關(guān)注較少。

三、我國油氣管道建設及運行管理存在的主要問(wèn)題

（一）對油氣管道在國民經(jīng)濟中的地位未引起足夠重視。我國油氣管道的管理尚未與發(fā)達國家管理方式接軌，沒(méi)有借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，將油氣管道的管理納入國家的“第五大”交通運輸方式，上升到國家經(jīng)濟和能源戰略高度進(jìn)行管理。

（二）法規規章不配套，建設管理標準規范落后。管道保護法發(fā)布后，沒(méi)有制定配套的行政法規和部門(mén)規章，法中的原則規定和部分制度要求因缺乏實(shí)施細則難以落實(shí)，出現了各地主管部門(mén)不明確、職責模糊等問(wèn)題。管道設計標準滯后，缺乏強制性管道定期檢測、評估等方面的技術(shù)規范標準。

（三）管道占壓等安全隱患嚴重。隨著(zhù)城鎮化的發(fā)展，原來(lái)鋪設的管道逐漸被新建的城市建筑所占壓， 被人員密集場(chǎng)所包圍，安全隱患嚴重，并且部分隱患具有反復性、復雜性、需要資金量大等特點(diǎn)，整改難度較大。

（四）管道保護意識不強，安全風(fēng)險較大。部分管道老化、腐蝕問(wèn)題嚴重，易發(fā)生泄漏事故，且老管道普遍缺乏自動(dòng)化監控措施，一旦發(fā)生泄漏無(wú)法及時(shí)查找漏點(diǎn)并開(kāi)展應急處置。個(gè)別企業(yè)主體責任落實(shí)不到位。油氣管道沿途社會(huì )環(huán)境復雜，打孔盜油、施工損壞等嚴重威脅管道安全。

（五）安全保障能力不足，應急協(xié)調機制不完善。管道安全完整性評估技術(shù)有待大力推廣應用，尚未建立全國管道地圖系統和事故數據庫，管道安全管理所需的數據匱乏，沒(méi)有建立全國統一的國家管道安全管理機構或組織，應急協(xié)調管理不順暢，企業(yè)應急預案普遍存在風(fēng)險辨識不到位、針對性差等問(wèn)題。

四、關(guān)于加強油氣管道安全生產(chǎn)工作的建議

（一）高度重視安全立法工作，完善管道安全標準規范。建議借鑒美國在油氣管道安全立法方面的經(jīng)驗和做法，建立多層次、嚴密細致的油氣管道法律法規體系。根據上位法的要求，明確各部門(mén)職責，配套出臺涵蓋規劃、建設、運營(yíng)、管理、監管、安保、搶修、檢測檢驗、監測監控、協(xié)調合作、應急處置等方面的規定，將管道安全納入國家公共安全體系進(jìn)行管理。完善石油天然氣管道相關(guān)標準規范，提高設防等級，制定油氣管道安全距離確定和土地使用規劃紅線(xiàn)控制方面的法規和標準。

（二）加強政府監管。從國家層面把管道安全定位提升至國家能源安全和“第五大”運輸系統高度，進(jìn)一步明確管道管理部門(mén)及職責。對城鄉規劃和油氣管道專(zhuān)項規劃進(jìn)行統籌，并保持規劃的嚴肅性、科學(xué)性、前瞻性，切實(shí)做好城鄉規劃與油氣管道專(zhuān)項規劃的銜接。推動(dòng)建立企業(yè)和地方溝通協(xié)調指揮機制及信息通報機制，提高應急救援及處置水平。探索建立管道途經(jīng)地區收益分配機制，增加管道對途經(jīng)地區稅收貢獻率，提高地方政府管道保護的積極性。

（三）進(jìn)一步完善基礎工作。開(kāi)展重點(diǎn)城市、重點(diǎn)區域和重大管道工程的全面普查和風(fēng)險評估工作，適時(shí)擴大到所有區域的重點(diǎn)油氣管道及其他戰略性管線(xiàn)。建立國家管道地圖系統并設立統一呼叫中心，使其成為支持管道日常管理、緊急響應、檢測和決策的基本工具。建立全國性或區域性的國家管道事故數據庫（包括單位長(cháng)度管道事故率、平均故障間隔時(shí)間、平均故障修復時(shí)間等安全數據指標），用于油氣管道安全評估、風(fēng)險分析及可靠性設計分析，指導新建及在役管道的安全管理工作。

（四）建立管道獨立運營(yíng)體制。建議管道企業(yè)從能源企業(yè)中獨立出來(lái)，僅提供運輸服務(wù)，不從事油氣商品的買(mǎi)賣(mài)，便于進(jìn)行規范化管理，并將管道運輸方式提升到國家經(jīng)濟和能源戰略高度。管道企業(yè)獨立運營(yíng)，有助于資源優(yōu)化利用，避免重復建設，并對管道實(shí)施“全生命周期”安全監管。

（五）開(kāi)展油氣管道安全相關(guān)課題研究。開(kāi)展油氣管道安全規劃、設計、建設、檢測檢驗安全技術(shù)攻關(guān)，研究提出適合我國國情的高風(fēng)險區域“油氣管道完整性管理技術(shù)方法和程序”，推廣管道系統完整性管理技術(shù)。組織研究管道長(cháng)周期運行安全管理、安全監管、應急管理等方面的管理模式，制定高風(fēng)險管道定期評估、檢測檢驗周期和標準。

《管道保護》2015年第5期總（24）