吳炳成

浙江省能源局調研員

隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，石油天然氣的需求量急劇上升，管道安全已成了事關(guān)我國能源保障、經(jīng)濟安全、社會(huì )穩定和廣大人民群眾正常生產(chǎn)生活的重大經(jīng)濟、社會(huì )和民生問(wèn)題。2010年10月1日，管道保護法的正式頒布實(shí)施，對維護國家能源輸送安全和公共安全，保障民生，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于我國各地發(fā)展模式、區域特點(diǎn)、資源條件不一，油氣管道的管廊資源、外部環(huán)境和行政機關(guān)的內部設置也不盡相同，加之管道保護法注重宏觀(guān)性、普遍性，規定的法定職責、法律責任、執法主體、執法程序和手段等較為原則，缺乏操作性，因而影響了法律的約束力和執行力。

2014年7月31日，我省第十二屆人大常委會(huì )第十一次會(huì )議審核通過(guò)了《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，較好地解決了當前我省管道保護行政執法中的法律盲點(diǎn)和困難問(wèn)題。本文結合地方立法體會(huì )，就管道保護法行政執法中遇到的困難和問(wèn)題作些探究，并提出相關(guān)建議。

一、我國管道保護行政執法中亟待研究解決的問(wèn)題

（一）執法主體亟待明確。管道保護法雖明確了省、自治區、直轄市能源主管部門(mén)為管道保護主管部門(mén)，但不少省份由于能源管道職能散落多個(gè)部門(mén)，從未明確某個(gè)部門(mén)為省級能源主管部門(mén)，因而很難依法確定省級管道保護主管部門(mén)；管道保護法對設區市、縣級管道保護主管部門(mén)的確定未作出硬性規定，致使市、縣兩級人民政府指定的管道保護主管部門(mén)有發(fā)改、公安、住建、城管、經(jīng)貿、工信等多個(gè)部門(mén)，不僅體制不順、執法主體上下不對稱(chēng)，而且信息溝通、工作協(xié)調不暢，給依法整治安全隱患、行政復議等工作帶來(lái)諸多困難和不便。建立責任清晰、高效統一的執法主體迫在眉睫。

（二）執法程序手段亟待明確。一是執法程序有待明確。管道保護法規定了2項行政許可、4項行政備案和多項法律責任，但與之相配套的監督檢查、行政許可、受案立案、詢(xún)問(wèn)訊問(wèn)、調查取證、行政處罰等程序、法律文書(shū)等未作統一規定，在具體執法中很難有效實(shí)施。二是執法手段有待明確。如管道保護主管部門(mén)在行政執法中可采取哪些措施，行政強制如何實(shí)施等，亟待進(jìn)一步明確。三是執法力量薄弱。目前全國多數擔任管道保護主管部門(mén)的發(fā)展改革（能源）部門(mén)，既無(wú)專(zhuān)門(mén)執法機構和專(zhuān)業(yè)執法隊伍、執法人員，又無(wú)專(zhuān)項經(jīng)費和專(zhuān)門(mén)裝備，很難勝任日益繁重、復雜的管道保護監管任務(wù)。

（三）基層管道保護的法定職責責任亟待明確。管道保護法替代原管道保護條例后，其責任主體、執法主體均發(fā)生了變化，前者較后者雖在政府、部門(mén)和管道企業(yè)的職責、責任上作了進(jìn)一步明確，但對管道沿線(xiàn)最直接的鄉鎮和村級組織的管道保護職責、責任未作具體規定，使管道保護職責、責任難以分解落實(shí)到部門(mén)，落實(shí)到基層。

（四）應急救援機制亟待建立。我國東西差距較大，東南沿海地區由于人多地少、管廊資源稀缺，管道沿線(xiàn)重要建筑、設施、場(chǎng)所較多，一旦發(fā)生險情，容易危及周邊，引發(fā)次生災害，管道保護法僅規定了管道企業(yè)的應急救援責任，亟待建立政府領(lǐng)導下的社會(huì )應急響應和救援機制。

二、加強管道保護行政執法工作的對策

（一）對管道保護有關(guān)事項作出明確規定。針對當前管道保護行政執法工作中存在的突出問(wèn)題，建議國家有關(guān)部門(mén)提請國務(wù)院抓緊下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強石油天然氣管道安全保護工作的通知，對全國管道保護工作的組織領(lǐng)導、執法機構、執法隊伍建設和管道事故應急救援工作作出具體規定。這是當前解決管道保護行政執法工作困難和問(wèn)題的當務(wù)之急。

（二）出臺石油天然氣管道保護監督檢查規定。建議國家能源局盡快研究制定石油天然氣管道保護監督檢查規定，并以國家發(fā)改委或國家能源局令頒發(fā)實(shí)施，明確各級管道保護主管部門(mén)的行政許可、監督檢查、行政處罰的程序和權限、手段等，統一全國管道保護法律文書(shū)，以切實(shí)構建全國統一、規范、有序的執法體系。

（三）加快推進(jìn)管道保護法修訂進(jìn)程。建議全國人大法制工作委員會(huì )、國務(wù)院法制辦和國家有關(guān)部門(mén)及早開(kāi)展管道保護法修訂立法調研，以矛盾、問(wèn)題為導向， 及時(shí)修改相關(guān)法律條文，及早將管道保護法修訂列入一類(lèi)立法計劃，切實(shí)用法律來(lái)解決管道保護工作存在的突出問(wèn)題。

（四）制定各省市區實(shí)施管道保護法辦法或管道保護條例。由各省市區結合實(shí)際制定出臺實(shí)施管道保護法辦法或管道保護條例，重點(diǎn)解決四個(gè)方面問(wèn)題：一是完善縣級以上人民政府管道保護職責。增加建立健全管道保護聯(lián)席會(huì )議制度，考核下一級人民政府完成年度管道保護目標責任情況，檢查本級人民政府相關(guān)部門(mén)履行管道保護職責情況，組織開(kāi)展管道安全檢查和宣傳教育， 將管道執法監督經(jīng)費納入本級財政預算等內容。二是明確省、市、縣三級管道保護主管部門(mén)，并進(jìn)一步明確職責和責任。三是規定鄉鎮（街道辦事處）和村級組織管道保護職責和責任。如加強本區域管道保護工作領(lǐng)導， 組織開(kāi)展管道安全檢查，督促檢查相關(guān)單位落實(shí)管道保護職責，組織排除管道重大外部安全隱患等，并明確鄉鎮政府（街道辦事處）的相應法律責任。四是建立政府統一組織、協(xié)調、指揮的管道安全應急救援機制。

（五）多策并舉，強化執法隊伍建設。一是理順關(guān)系，規范執法體系。按照“設置合理、業(yè)務(wù)歸口、上下對應”的原則，統一全國管道保護主管部門(mén)的機構設置和人員編制，并在市、縣（市、旗、區）兩級管道保護主管部門(mén)內設立管道保護執法監察機構，配備相應人員和裝備， 盡快解決管道保護執法機構組織不健全、主體上下不對稱(chēng)、人員裝備匱乏等問(wèn)題。二是加強培訓，實(shí)行持證上崗。目前，不少省份的能源主管部門(mén)尚未開(kāi)展管道保護執法工作，部分已開(kāi)展管道保護執法工作的省份，其執法人員多數未經(jīng)培訓，專(zhuān)業(yè)知識匱乏，亟待采取多層次的培訓，提高執法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，在條件成熟時(shí)，建議全國推行管道保護法執法崗位資格證制度，實(shí)行持證上崗。三是整合有生力量，實(shí)行群防群治。隨著(zhù)我國輸油氣管道不斷增多，管道企業(yè)的巡線(xiàn)員隊伍也日益壯大，但由于相同路由的管道其業(yè)主不盡相同，各路巡線(xiàn)員的巡線(xiàn)工作在同一區域內相互交叉，造成重復和浪費。對此，沿線(xiàn)政府管道保護主管部門(mén)應有效整合巡線(xiàn)力量，建立省、市、縣三級管道保護巡線(xiàn)聯(lián)防組織，并統一培訓、統一管理、統一服飾、統一裝備，充分發(fā)揮管道巡線(xiàn)人員在區域內的綜合巡線(xiàn)作用。

（六）建立管道保護執法監督和責任過(guò)錯追究制度，提高執法質(zhì)量。一是建立執法監督制度，及時(shí)聘請監督部門(mén)和群眾代表作為管道保護執法監督員，強化執法監督，確保執法工作在陽(yáng)光下運行。二是建立執法檢查和考核制度。在各級管道保護主管部門(mén)內設立法制機構或人員，把好執法質(zhì)量關(guān)，并定期組織執法檢查和考核，及時(shí)糾正執法中的過(guò)錯和問(wèn)題。三是建立執法責任過(guò)錯追究制度。建議國家層面在完善相關(guān)法律法規的前提下，出臺石油天然氣管道保護執法過(guò)錯責任追究辦法，以規范執法行為，提高執法效率，促進(jìn)執法規范化、正規化建設。

《管道保護》2015年第5期總（24）