遼寧省發(fā)展改革委能源處

遼寧省境內油氣長(cháng)輸管道74條，總里程7000公里。其中，原油、成品油管道45條，總里程4200公里；天然氣管道29條，總里程2800公里。2014年，經(jīng)認真排查匯總，全省共有油氣輸送長(cháng)輸管道隱患2493處。

2014年以來(lái)，我省集中開(kāi)展隱患整治工作，取得了階段性成果。截至2015年6月底，全省長(cháng)輸油氣管線(xiàn)完成隱患整治1580處，剩余隱患913處，整治率63.4%。剩余的913處隱患，重大隱患429處，較大隱患196處。經(jīng)過(guò)一年多的管道隱患整治工作，對管道保護工作有了初步認識，同時(shí)也發(fā)現管道保護和隱患整治過(guò)程中利益沖突嚴重，矛盾調解機制不健全，需要在以后的工作中研究解決，以保障管道保護工作順利開(kāi)展。

一、油氣管道保護中的利益沖突

近年來(lái)，因油氣管道泄漏、爆炸引發(fā)多起事故，凸顯出我國油氣管道的運行管理形勢嚴峻，需要引起高度重視，在具體管道保護和隱患整治過(guò)程中，各方利益沖突嚴重。

（一）管道保護方與占壓方存在沖突

隨著(zhù)城鄉建設規模的迅速擴張，大量以前遠離城區、廠(chǎng)區、居住區的油氣管道逐漸被各種建筑物包圍、占壓，管道的建設和城鎮規劃建設矛盾日漸突出。2014 年，我省排查出油氣管道2493處，其中占壓高達1100多處，嚴重影響管道運行安全的同時(shí)，管道上方的人民群眾生命財產(chǎn)安全也受到嚴重威脅。管道安全隱患成因復雜，責任確認困難。管道上方的建筑物或設施的形成并成為隱患有其復雜的歷史原因，有的隱患是在管道保護法頒布前形成，法律出臺時(shí)間與隱患形成時(shí)間相差太久，不易確定法律責任；有的隱患是在管道建設后，由于企業(yè)未能及時(shí)在地方備案，當地企事業(yè)單位和居民不知情，加之油氣企業(yè)未能及時(shí)制止等原因造成；有的隱患是在城市發(fā)展中新建開(kāi)發(fā)區、園區包圍管道形成；有的隱患是企業(yè)后建管道時(shí)安全距離不足形成。由于隱患成因相當復雜，造成一方面責任認定時(shí)間和過(guò)程長(cháng)，不能簡(jiǎn)單地將責任歸結到地方或者油氣企業(yè)，責任確認困難；另一方面有些已經(jīng)存在十幾年、幾十年的工廠(chǎng)和民宅，手續健全，隱患清除困難。（二）管道保護法規與有關(guān)技術(shù)規范存在沖突

管道保護法規定，在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側和附屬設施周邊修建建（構）筑物應當符合有關(guān)法律、行政法規以及國家技術(shù)規范的強制性要求規定。從法律層面看，《輸油管道工程設計規范》雖然規定了管道與城鎮居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離不應小于5米，與機場(chǎng)、碼頭、大型水庫等不宜小于20米等，管道保護法卻要求管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍內，禁止種植灌木等深根植物、禁止采石、挖掘等作業(yè)、禁止修建溫室大棚、生產(chǎn)養殖等建（構）筑物，管道保護法與《輸油管道工程設計規范》要求程度不同，而《輸油管道工程設計規范》規定的大部分內容不是強制條文，存在具體操作難的問(wèn)題。

（三）管道保護與土地使用權存在沖突

管道保護法規定管道中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍內，禁止種植灌木等深根植物，禁止采石、挖掘等作業(yè)、禁止修建溫室大棚、生產(chǎn)養殖等建（構）筑物。由于管道是條帶狀，大部分呈穿越情況，大大破壞了土地的完整性，嚴重影響城鎮規劃，降低了土地的利用率， 降低了土地價(jià)值；同時(shí)，在征地方面，管道企業(yè)只采取臨時(shí)征地方式對占地進(jìn)行補償，只獲得“管道地下通行權”，沒(méi)有管道上方的土地使用權，管道保護法中的有關(guān)規定極大的限制了土地使用權所有人對該部分土地的合理使用，導致保護與土地使用權行使的現實(shí)沖突。

（四）管道規劃與城鄉規劃存在沖突

管道保護法規定，“納入城鄉規劃的管道建設用地，不得擅自改變用途”，法律規定得很好，可是國家、各省至今未出臺管道建設專(zhuān)項規劃，致使管道建設項目與管道所在地的城鄉規劃發(fā)生嚴重脫節。同時(shí)，城鎮建設發(fā)展迅猛，地方政府頻頻更改土地規劃，有些管道勢必影響城鎮建設發(fā)展，有些規劃甚至需要管道進(jìn)行改線(xiàn)、搬遷，相互增加成本。

二、加快完善矛盾調解機制

（一）提高認識

油氣管道安全事關(guān)國家能源戰略安全，事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大局，事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全。因此，必須做到深查地下油氣管網(wǎng)這樣的隱蔽致災隱患，加大隱患整改治理力度，建立安全生產(chǎn)檢查工作責任制，實(shí)行誰(shuí)檢查、誰(shuí)簽字、誰(shuí)負責，做到不打折扣、不留死角、不走過(guò)場(chǎng)。同時(shí)，抓緊推動(dòng)解決體制機制等方面的問(wèn)題，明確責任，落實(shí)責任，確保油氣管道安全運行。

（二）明確各方責任

地方政府中的管道保護主管部門(mén)必須按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的工作要求，全面落實(shí)政府牽頭、上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作、齊抓共管的工作責任體系。加強業(yè)務(wù)學(xué)習、培訓，熟悉、了解油氣管道保護基本常識，具備對企業(yè)和管道設施監督檢查的能力和水平，充分發(fā)揮管道保護法賦予的行政處罰、備案權力和義務(wù)。在管道改線(xiàn)整治隱患方面，地方政府應當負責妥善做好地方拆遷與管道改線(xiàn)路由問(wèn)題，制定拆遷補償標準，依據資產(chǎn)評估結果組織好拆遷工作。從公共安全層面，地方政府應承擔更多的安全防治責任，對不合理、不合法的規劃建設、違規侵占、惡意破壞、偷盜等行為要有效遏制并嚴厲打擊，切實(shí)維護公共安全，依職權保障油氣管道正常生產(chǎn)秩序。公安、安監、住建、國土資源等各有關(guān)部門(mén)各司其責，密切合作，加快推動(dòng)隱患整治。管道企業(yè)要進(jìn)一步落實(shí)主體責任，嚴格遵守管道保護法和有關(guān)規劃、國土、建設、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監督、環(huán)境保護等法律法規，構建配套的規章制度，實(shí)現企業(yè)規章制度與《管道法》的對接。完善管道設施標識，完善各項應急預案，定期組織開(kāi)展培訓、演習和演練，提高應急處理突發(fā)事件的能力和水平。加強城鎮區域線(xiàn)路巡查，及時(shí)制止破壞損害油氣輸送管道及附屬設施、危及管道安全運行的各類(lèi)非法違法行為。

（三）規范管道管理

對于新建的管道項目，管道企業(yè)要及時(shí)向當地政府報告備案，地方政府將管道新建項目納入城鄉建設規劃，統籌考慮，理順城鄉建設與管道建設的關(guān)系。同時(shí)，對違法規劃，擅自修改路由的行為進(jìn)行嚴格執法， 堅決遏制不按照規劃修建管道。對已經(jīng)存在的管道，無(wú)論何種原因造成的占壓等隱患，地方政府應當加強協(xié)調，協(xié)商企業(yè)籌措清除隱患大部分資金，政府及有關(guān)責任方拿出小部分資金，及時(shí)清除危及管道安全的各種因素，確保管道運行安全。

（四）妥善處理既有管道隱患

一是應當成立隱患整治協(xié)調機制，遼寧的管道隱患95%以上在中石油企業(yè)，所以根據實(shí)際情況，省政府與中石油集團成立了雙方領(lǐng)導共同任組長(cháng)的協(xié)調機制， 定期會(huì )商，一批難點(diǎn)問(wèn)題迎刃而解，推動(dòng)遼寧隱患整治工作快速開(kāi)展。二是建立油氣輸送管道隱患整治引導基金，在一些重大隱患整治過(guò)程中，使用引導基金，帶動(dòng)隱患整治積極性，保障隱患整治資金需求。三是對重點(diǎn)區域、重點(diǎn)管道區段加強督查。在管道改線(xiàn)、占壓建筑物拆遷、重點(diǎn)隱患的整治工作中，加大協(xié)調力度，督促落實(shí)，推動(dòng)隱患整治。對于隱患整治進(jìn)度落后、措施不力的進(jìn)行通報批評。對重大問(wèn)題和重大隱患視而不見(jiàn)、放任不管、互相推諉導致問(wèn)題得不到及時(shí)解決、隱患得不到及時(shí)整治、造成嚴重后果的，要依法依規嚴肅追究有關(guān)人員的責任。四是常態(tài)開(kāi)展“打非治違”工作�！按蚍侵芜`”工作應該常態(tài)化，堅持依法治理、源頭治理和綜合治理，從嚴從重打擊先清后占、盲目施工、打孔盜油等破壞損害油氣輸送管道及其附屬設施、危及管道安全運行的亂建亂挖亂鉆非法違法行為，確保油氣輸送管道安全平穩運行。五是建立政府、企業(yè)應急聯(lián)動(dòng)機制。制定并完善各級政府應急預案和企業(yè)應急預案，實(shí)現有效銜接，組織開(kāi)展有針對性的應急演練并加強分析總結、評估和再完善，強化政府、企業(yè)之間的應急快速響應和協(xié)同聯(lián)動(dòng)，完善重大險情通報和事故應急處置協(xié)調指揮機制。六是推進(jìn)油氣輸送管道安全保護長(cháng)效機制建設。根據管道保護法、《危險化學(xué)品輸送管道安全管理規定》等有關(guān)法律法規及文件規定，完善全省管道保護工作責任體系，健全責任機制，建立全省油氣輸送管道保護長(cháng)效機制。

三、管道保護工作建議

（一）建議修訂管道保護法

根據實(shí)踐，進(jìn)一步細化相關(guān)法律條文，提高針對性和操作性。同時(shí)，加快制定管道保護相關(guān)配套法規規章和規范性文件，出臺油氣輸送管道保護的具體意見(jiàn)， 依法明確和清晰界定各方責任，嚴格落實(shí)管道保護主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)職責，建立規劃、建設、保護、監管等各環(huán)節的責任體系。

（二）加大投資

建議參照采煤沉陷區治理的投資模式，國家、省、市、縣、企業(yè)按比例分攤的原則，建立科學(xué)合理的油氣管道保護和隱患整治資金渠道。

（三）加強規劃

國家和省應當加速出臺油氣輸送管道專(zhuān)項規劃， 明確油氣管道與城鄉規劃以及各管網(wǎng)相協(xié)調的具體規定，制定油氣管道與地下其他管線(xiàn)相互之間安全距離標準，加強油氣管道規劃的執行力度。

（四）永久征地

建議管道建設進(jìn)行永久征地，給予土地使用權所有人合理補償。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）