杜樹(shù)旗

甘肅省人民政府研究室社會(huì )發(fā)展研究處副處長(cháng)

管道運輸業(yè)是繼鐵路、公路、水運、航空運輸之后的第五大新型運輸業(yè)，對于促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、維護國家能源安全和公共安全意義十分重大。隨著(zhù)西部大開(kāi)發(fā)戰略的深入實(shí)施，國家在西部地區投資興建了多條油氣輸送管道，其中甘肅以承東接西的獨特地理優(yōu)勢，已經(jīng)成為全國油氣管道線(xiàn)路最長(cháng)、管網(wǎng)最密、輸送能力最大的省份之一。

一、甘肅境內輸油氣管道分布與保護狀況

目前，甘肅境內已建成西氣（油）東輸、北油（氣）南運干線(xiàn)17條，管道途經(jīng)全省14個(gè)市州的58個(gè)縣市區，總里程超過(guò)8000多公里，加上在建管道接近1萬(wàn)公里，約占全國的十分之一，是西氣東輸、西油東送的戰略大通道和主要樞紐，特別是河西走廊已經(jīng)成為最重要的油氣管廊帶。其中運行10年以上的油氣管道7570公里，運行10～20年的451公里，運行30年以上的130公里；在建的管道1條142公里，還有3條正在規劃當中。2014年，全省境內管道總輸油氣量為7529萬(wàn)噸。

我省歷來(lái)高度重視管道保護工作，密切地企協(xié)作配合，早在2004年就成立了油氣管道保護工作機構，逐步建立起了省市縣鄉村五級管道保護工作體系和各級政府牽頭的聯(lián)席會(huì )議工作制度，及時(shí)排查管道運行安全隱患，實(shí)現了甘肅境內管道長(cháng)周期安全運行，受到國務(wù)院領(lǐng)導和中石油集團公司的充分肯定，被譽(yù)為管道保護的“甘肅模式”，為油氣管道建設和安全保護做出了重要貢獻。

二、輸油氣管道對過(guò)境地區帶來(lái)的影響

現有輸油氣管道在我省14個(gè)市州的58個(gè)縣市區過(guò)境，據省國稅部門(mén)一項調查，僅過(guò)境我省的12條輸油氣管道占地面積達18.7萬(wàn)畝。隨著(zhù)全省工業(yè)化、城鎮化和農業(yè)現代化的快速推進(jìn)，城鄉統籌發(fā)展與管道建設保護的矛盾日益突出，過(guò)境油氣管道建設對沿線(xiàn)發(fā)展的影響已經(jīng)顯現。主要有：

一是對城市規劃和建設造成影響，加大了在管道穿越城市的水電路暖等基礎設施規劃和建設成本，部分管道運行與城鎮擴張建設矛盾突出，全省近期排查出占壓管道等安全隱患573處，管道路由選擇愈加困難；二是對農村農業(yè)生產(chǎn)造成影響，地下油氣管道溫度變化干擾農作物正常生長(cháng)而減產(chǎn)，基本農田管道敷設中出現了管溝跑水、渠道塌陷等問(wèn)題；三是對生態(tài)環(huán)境造成潛在影響，部分管道已出現腐蝕甚至穿孔現象，存在發(fā)生泄漏事故的風(fēng)險，一些城市水源地被迫投巨資另行選址搬遷；四是對產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和礦產(chǎn)資源開(kāi)采造成影響，一些探明的礦產(chǎn)資源開(kāi)采項目因管線(xiàn)過(guò)境被迫擱置，一些產(chǎn)業(yè)園區建設項目停建或變更選址等；五是特別是地方政府為保護油氣管道安全運行，投入了大量的人力、物力和財力，增加了地方財政負擔。

三、境內油氣管輸業(yè)稅收征繳情況

目前，在甘肅境內管道運輸企業(yè)主要是中石油下屬的管道公司、西部管道公司、西南管道公司、西氣東輸公司等4家公司，這4家公司又下設8家分公司。按照國家營(yíng)改增稅收政策，管道運輸作為交通運輸業(yè)納入國稅部門(mén)管理征繳，增值稅率為11%，對管道運輸企業(yè)增值稅實(shí)際稅負超過(guò)3%的部分實(shí)行增值稅即征即退政策。全省稅收征管系統顯示，目前納入甘肅省國稅系統征管的油氣管輸一般納稅人僅有4戶(hù)，分別是中石油西部管道公司蘭州輸氣分公司、甘肅輸油氣分公司，西南管道公司蘭州輸油氣分公司、天水輸油氣分公司。

據統計，在我省過(guò)境的12條油氣管道中只有6條在我省申報納稅，其余6條管道由于在我省境內沒(méi)有下載量未設立稅收申報核算機構，管道運輸稅收均在外省市繳納，造成我省稅收流失。依照一般納稅計征辦法，首先按照油氣管道年輸出規模（設計能力）以及油氣管道運輸單位價(jià)格、公里長(cháng)度等測算出油氣管輸總體運營(yíng)收入，再按在甘肅境內過(guò)境管道長(cháng)度比例計算出當地運營(yíng)收入，最后乘以相應增值稅確定應交增值稅稅額。目前天然氣管道運輸單位價(jià)格約為每立方米0.23元，油品管道運輸單位價(jià)格每噸公里約為0.14元，依照上述增值稅計征辦法測算，6條過(guò)境管道在我省未繳納的增值稅約為2.85億元。其中，西氣東輸三條管道應在我省繳納增值稅1.59億元，實(shí)際在烏魯木齊市和上海市分別繳納； 蘭成渝成品油管道應在我省繳納增值稅1075萬(wàn)元，實(shí)際在重慶市繳納；西部管道應在我省繳納增值稅9290萬(wàn)元，實(shí)際在烏魯木齊市繳納；蘭成原油管道應在我省繳納增值稅2247萬(wàn)元，目前該管道正在試運行階段。對于我省這樣一個(gè)欠發(fā)達省份，這些稅收的流失既不利于補償過(guò)境管道占地損失，又不利于補償保護管道實(shí)際發(fā)生的人力、物力和財力支出，同時(shí)也沒(méi)有很好體現稅收與稅源相一致的原則。

四、建立完善油氣管道過(guò)境補償機制的建議

按照國際慣例，世界上許多國家對管道運輸業(yè)務(wù)均收取過(guò)境費，以補償管道過(guò)境占壓損失和生態(tài)保護、資源補償等。比如俄羅斯經(jīng)朝鮮向韓國供應天然氣管道為朝鮮每年支付1億美元過(guò)境費；中緬管道油氣輸出中， 緬甸政府每年收取1360萬(wàn)美元的油氣管道路權費和每噸1美元的原油管道過(guò)境費；烏克蘭按照每100公里約1.7美元向俄羅斯收取輸氣管道過(guò)境費，并為提高天然氣輸出過(guò)境費長(cháng)期談判。我國尚未出臺國內輸油氣管道運輸過(guò)境補償辦法，缺乏必要的利益調節機制，地方政府和群眾對管道建設保護的熱情減弱，僅靠法律規定和行政辦法難以實(shí)現油氣管道安全運行的長(cháng)治久安。

因此，應該堅持地企協(xié)作、共創(chuàng )共建、互利共贏(yíng)、永續保護的原則，積極借鑒國內外管道運輸保護經(jīng)驗， 盡快建立完善油氣管道運輸過(guò)境利益補償機制，進(jìn)一步調動(dòng)管道過(guò)境地區積極性，促進(jìn)油氣管道長(cháng)期保護和安全運行�，F提出四點(diǎn)建議：

一是建立管道運輸業(yè)分稅制度。積極反映并盡快解決在甘肅過(guò)境但未申報納稅的管道稅收征繳問(wèn)題。建議國家出臺“油氣管道運輸業(yè)增值稅管理辦法”，按照現行稅制規定，在不改變企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制的前提下，由管道企業(yè)在油氣管道運輸過(guò)境區域設立獨立核算的分支機構，建立地企雙方協(xié)調監管征繳稅收體制，按比例分段屬地申報納稅，提高管道企業(yè)對管道過(guò)境地區稅收貢獻。

二是設立管道安全隱患整治專(zhuān)項資金。建議按照管道過(guò)境長(cháng)度、安全隱患發(fā)生率、管道城鄉分布等因素， 由中石油集團和地方政府協(xié)商確定安全隱患整治專(zhuān)項資金，由受益管道企業(yè)按一定比例籌措資金支持當地政府開(kāi)展管道安全隱患整治工作，進(jìn)一步調動(dòng)地方政府建設和保護管道的主動(dòng)性和積極性。

三是加大中央財政專(zhuān)項轉移支付。隨著(zhù)輸油氣管道建設規模不斷擴大，輸油氣管道對過(guò)境地區帶來(lái)的影響和制約持久深遠，應該從維護國家能源安全和公共安全角度，從甘肅財力支持能力薄弱的實(shí)際考慮，建議中央財政加大專(zhuān)項轉移支付力度，每年列支專(zhuān)項5億元用于支持甘肅管道建設產(chǎn)生的后續環(huán)境治理、水土保持、文物保護、耕地恢復、水源地保護、安全隱患整治等。

四是加強油氣管道企業(yè)對口幫扶工作。在我省的輸油氣管道大部分通過(guò)重點(diǎn)扶貧鄉村，群眾脫貧致富的任務(wù)十分繁重。在甘輸油氣管道企業(yè)應該從密切地企聯(lián)系、履行社會(huì )責任、為民分憂(yōu)解愁的高度，積極參與“1236”精準脫貧、精準扶貧工作，根據管道途經(jīng)村社的扶貧實(shí)際，幫助和支持路水電等基礎設施建設，開(kāi)展文化科技“共創(chuàng )共建”等活動(dòng)，探索欠發(fā)達地區動(dòng)員全社會(huì )力量保護管道安全運行的新路子、新模式。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）