王世聲

中石化法律事務(wù)部副處長(cháng)

油氣管道安全是一個(gè)綜合性的問(wèn)題，從法律角度看，既關(guān)系到私權關(guān)系，又涉及公權關(guān)系和復雜的糾紛解決機制。為有效貫徹落實(shí)管道保護法，應從以下幾個(gè)方面完善機制，平衡權責和利益，方可保證管道安全。

一、保證中央與地方權責的平衡

管道建設、運行主要在地方，特別是安全管理主要依托地方政府。因此，理順中央與地方在管道保護方面的職責、權限極為重要。

明確地方管道保護部門(mén)。管道保護法中明確了國務(wù)院能源主管部門(mén)主管全國管道保護工作，地方主管部門(mén)由省級人民政府制定。但在現實(shí)中特別是在許多縣一級政府，管道主管部門(mén)并未明確，致使管道安全事故發(fā)生后，企業(yè)“投訴”無(wú)門(mén)。因此，當前迫切需要地方政府特別是縣一級政府明確管道保護部門(mén)，并公開(kāi)其權限和職責。管道安全關(guān)系重大，地方政府應遵照管道保護法主動(dòng)作為。

理順地方政府部門(mén)之間關(guān)系。管道安全涉及多個(gè)方面，關(guān)系到地方政府眾多部門(mén)的職責，各個(gè)部門(mén)之間除明晰職責外，還應完善工作協(xié)作機制，例如，一些地方政府明確能源主管部門(mén)是管道安全的主管部門(mén)，但能源主管部門(mén)缺乏執法手段，面對管道占壓、第三方施工破壞時(shí)，不能現場(chǎng)執法，嚴重影響了執法效率，這就要求地方政府部門(mén)之間做好配合，保證能源主管部門(mén)能借助其他部門(mén)的執法手段進(jìn)行現場(chǎng)執法，維護管道安全。

完善地方立法。管道安全的復雜性因地而異，應鼓勵地方政府結合本地區的實(shí)際和管道保護面臨的突出問(wèn)題，在不違背管道保護法規定的前提下，制定地方法規，確保管道安全保護落地生根。

建立稅收分配平衡機制。我國目前實(shí)行的屬地納稅制度，客觀(guān)上導致了管道過(guò)境地的地方政府承擔安全責任，卻無(wú)法獲得利益補償的現象。因此在中央層面上， 建立管道企業(yè)稅收合理分配機制，對管道過(guò)境地的地方政府進(jìn)行適當補償，調動(dòng)地方政府的積極性，是非常必要的。

二、確保管道企業(yè)與其他主體之間權利義務(wù)的平衡

管道企業(yè)是管道安全的第一責任人，但是安全問(wèn)題的復雜性和外部性，客觀(guān)上存在企業(yè)力所不能及的現象，需要包括政府部門(mén)在內的全社會(huì )的支持與配合。明確管道企業(yè)與政府、其他主體之間的權責關(guān)系是非常關(guān)鍵的。

明確管道企業(yè)與政府部門(mén)之間的安全權責。管道保護法及相關(guān)法律法規對政府與企業(yè)在管道安全保護方面的權責作出了原則規定，但在實(shí)際操作中，這些規定需要細化、補充和完善，確保一旦發(fā)生管道安全問(wèn)題，企業(yè)與政府之間能做到無(wú)縫銜接。這就要求企業(yè)自管道規劃階段開(kāi)始，從規劃、建設、運營(yíng)、廢棄各個(gè)階段嚴格遵守法律，與政府密切配合，接受政府指導和監督，梳理并建立各自的權責清單、協(xié)作程序，對法律規定模糊地帶，可以通過(guò)備忘錄、會(huì )議紀要等形式將安全職責予以明確。

與其他財產(chǎn)主體要做到權利明晰。油氣管道作為線(xiàn)性工程，要占用大量的土地，并與其它工程存在穿跨越問(wèn)題。應該看到，油氣管道安全問(wèn)題除了打孔盜油屬于主觀(guān)故意違法外，其它造成管道安全隱患的主要是民事利益沖突，如土地權屬糾紛、第三方施工不當或碾壓。管道保護法第三十條實(shí)際上從維護安全的角度對管道中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍的土地的用途做出了限制，客觀(guān)上限制了土地權利人對土地的利用。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵是要明確界定管道企業(yè)的土地權利，確保管道企業(yè)在支付一定對價(jià)的基礎上能取得獨立的可以對抗第三人的土地權利，物權法第十四章中規定的地役權制度，為建立管道企業(yè)的地下通行權確立了法理基礎，管道企業(yè)如能取得獨立的地役權，就可以平衡土地權利人與管道企業(yè)之間的利益。管道企業(yè)通過(guò)支付對價(jià)獲得地下通行權，既可以要求土地權利人按照要求利用土地，也可以對抗現實(shí)中大量存在的地方政府要求管道企業(yè)頻繁改線(xiàn)、搬遷的要求，即使確需改線(xiàn)的，也可獲得相應的補償。只有明確各自的權利邊界，現實(shí)中存在的占壓等危害管道安全的行為才會(huì )大幅減少。

對油氣管線(xiàn)與其他線(xiàn)性工程存在并行、交叉或穿跨越的，在明晰權利的前提下可以由政府部門(mén)或相關(guān)協(xié)會(huì )出面起草相應的施工合同示范文本、協(xié)商程序，以增加共識，減少談判成本，共同維護安全。

三、逐步探索多元化的糾紛解決機制

油氣管道安全問(wèn)題的復雜性導致了圍繞安全問(wèn)題產(chǎn)生的法律糾紛的多樣化，同一法律糾紛既可能涉及行政法律責任，也可能涉及民事法律責任和刑事法律責任。有效防范糾紛的產(chǎn)生，降低糾紛解決的成本，應該是在執行管道保護法過(guò)程中重點(diǎn)探討的問(wèn)題。特別是管道企業(yè)要增強在糾紛解決方面的主動(dòng)性，樹(shù)立尊重他人利益的理念，強化在管道沿線(xiàn)的社會(huì )責任，力爭將問(wèn)題、矛盾消滅在“萌芽”階段，并盡可能以低成本的手段預防和解決糾紛，最大限度維護企業(yè)利益。

借助行政手段和司法途徑這些正規渠道解決糾紛外，管道企業(yè)可以探索通過(guò)其他途徑預防隱患，解決糾紛，改變企業(yè)被動(dòng)應對安全問(wèn)題，疲于應付的局面。例如，建立第三方協(xié)商調解機制，企業(yè)可在通過(guò)行政司法機關(guān)解決糾紛之外，通過(guò)第三方如管道保護協(xié)會(huì )等第三方組織談判來(lái)解決糾紛的途徑。第三方介入可以減少矛盾的沖突，以其中立地位容易獲得當事人的信任，有助于高效解決糾紛。企業(yè)的一些安全訴求通過(guò)第三方機構合理表達，也可以達到政府部門(mén)單方表達難以企及的效果。

企業(yè)也可以借助網(wǎng)絡(luò )等新媒體宣傳管道知識和典型案例，組建管道保護志愿者組織，宣傳管道保護知識， 促進(jìn)全社會(huì )特別是管道沿線(xiàn)群眾維護管道安全的意識， 打造管道安全的軟力量，形成全社會(huì )保護管道安全的氛圍，以在源頭上增強維護管道安全意識，減少潛在糾紛的發(fā)生。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）