黃維和

中國石油天然氣股份有限公司

青島“11.22”東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故損失慘重，影響深遠。血的教訓時(shí)刻警示我們，安全生產(chǎn)出問(wèn)題，不僅直接影響企業(yè)自身，更關(guān)乎廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會(huì )和諧穩定大局。因此，做好石油天然氣管道設施安全保護工作，始終是管道企業(yè)的重大責任和長(cháng)期任務(wù)。

近年來(lái)，我國石油天然氣管道安全保護問(wèn)題日益突出。一方面，為滿(mǎn)足社會(huì )經(jīng)濟快速發(fā)展需要，石油天然氣管道建設出現了前所未有的快速發(fā)展勢頭，國內長(cháng)輸油氣管道運營(yíng)里程幾乎每五年就會(huì )翻一番。逾10萬(wàn)公里管道橫跨東西、縱貫南北，擔負著(zhù)西氣東輸和北油南調的重任，而與之聯(lián)接的支線(xiàn)管道更是遍布城鄉、密如蛛網(wǎng)。既為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了強勁動(dòng)力，也為改善人民群眾生產(chǎn)生活和保護環(huán)境做出了重要貢獻。而另一方面，隨著(zhù)城鎮建設規劃不斷調整，城區范圍大面積擴張，與管道設施安全保護 “爭地”的矛盾日益突出，油氣管道路由被占壓，雙方安全距離遭擠壓的情況大量出現。

調查研究表明，城鄉建設發(fā)展已在很大程度上影響了管道企業(yè)正常運行和安全生產(chǎn)管理，形成許多事實(shí)上安全隱患。主要表現在三個(gè)方面：一是新建（擴建）民居、商場(chǎng)、學(xué)校、醫院、廠(chǎng)房、道路、水利、電力設施等建構筑物不斷逼近管道和輸油氣場(chǎng)站，甚至占壓管道設施，造成管道安全風(fēng)險不斷上升；二是第三方在管道周邊施工作業(yè)時(shí)忽視管道保護，無(wú)視管道企業(yè)提出的安全管理要求，違章作業(yè)、野蠻施工，經(jīng)常造成管道設施意外損壞，甚至介質(zhì)泄漏；三是一些企業(yè)和個(gè)人為了獲取經(jīng)濟利益在管道附近違法取土、采砂，或者私自改變管道周邊建筑設施用途，導 致管道周邊安全條件不斷劣化。這些行為極易造成管道意外損壞并誘發(fā)惡性事故。

出現上述問(wèn)題的原因是多方面的，總體上可以歸納為政策法規、政府監管和企業(yè)管理三個(gè)層面。

在政策法規層面，現行法律法規和強制性技術(shù)標準還不夠完善。 《石油天然氣管道保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“管道保護法”）于2010年正式頒布施行以來(lái)，在促進(jìn)我國長(cháng)輸油氣管道建設、加強油氣管道及附屬設施安全保護方面發(fā)揮了重要作用。但管道保護法作為國家經(jīng)濟法系中的基礎法律之一，其內容涉及面廣，涵蓋管道規劃、建設、運維和棄置各個(gè)環(huán)節，其法條設置和闡述比較宏觀(guān)，對約束性法條的執行責任主體相關(guān)要求不夠明確，造成法律執行困難，迫切需要國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定配套行政法規和實(shí)施細則，同時(shí)也需要立法部門(mén)對有爭議部分法條做出權威的法律解釋。我國現行國家技術(shù)標準有3萬(wàn)多個(gè)，行業(yè)和地方標準更是不計其數，這些標準有的各自為政，存在爭議沖突，有的質(zhì)量水平不高，與技術(shù)創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節。僅對油氣管道安全距離問(wèn)題研究發(fā)現，長(cháng)期以來(lái)，我國管道設計基于強度安全理論，強調管道本質(zhì)安全，管道領(lǐng)域現行技術(shù)標準對管道與周邊設施安全距離問(wèn)題缺乏研究，很少作出科學(xué)合理限定，而其他行業(yè)領(lǐng)域技術(shù)標準對與之相鄰的油氣管道設置的限定條件卻很多，但往往針對性不強，難以執行。

在政府監管層面，對油氣管道安全風(fēng)險重視不夠，缺少措施保障。 地方規劃審批不嚴，對違法行為執法不力，有效的安全監管機制尚未建立。有的政府部門(mén)在調整土地規劃、審批工程建設項目時(shí)，不掌握區域內油氣管道路由走向和管道保護有關(guān)具體要求，在保護方案不落實(shí)的情況下，將一些居民小區、學(xué)校、醫院、商業(yè)設施等人口密集場(chǎng)所設置在油氣管道附近，或者直接占壓管道或侵占管道保護空間。有的對在管道周邊施工、取土、挖沙、采礦作業(yè)疏于管理，在未征得管道企業(yè)同意并采取必要的管道保護措施情況下冒然開(kāi)工，造成管道意外損傷。對于已經(jīng)形成違法占壓和發(fā)現的違規作業(yè)行為，往往只是出面協(xié)調，未能依法予以必要的懲處，使得違法現象屢禁不止。

在企業(yè)管理層面，風(fēng)險管控機制不健全，管道巡護隊伍能力建設亟待加強。 一些基層單位對管道保護工作重要性復雜性認識不足，對外部安全風(fēng)險識別能力不強，和政府部門(mén)溝通協(xié)調能力較弱，缺乏宣傳群眾、發(fā)動(dòng)群眾和協(xié)調利益矛盾的有效手段。存在日常巡檢不到位、對管道周邊情況觀(guān)察不細，不能及時(shí)發(fā)現管道周邊存在的安全隱患。發(fā)現問(wèn)題后不能及時(shí)向政府有關(guān)部門(mén)報告，或者報告后不能有效跟進(jìn)協(xié)調，致使問(wèn)題久拖不決。

為確保油氣管道長(cháng)期安全、平穩、高效運行，為管道周邊廣大人民群眾創(chuàng )造一個(gè)安全、穩定、和諧的生產(chǎn)和生活環(huán)境，需要全社會(huì )共同努力，盡快建立健全我國石油天然氣管道安全監督管理機制，重點(diǎn)做好以下幾項工作：

一是適應形勢發(fā)展需要，建立完善法律和技術(shù)標準體系。 建議從我國石油天然氣管道保護工作的實(shí)際需要出發(fā)，盡快開(kāi)展管道安全和相關(guān)法律實(shí)施情況的調查研究，進(jìn)行管道保護法修訂和配套實(shí)施細則制定工作。針對部分行業(yè)法規標準相互打架的問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)應結合國家標準委員會(huì )清理整合強制性國家標準試點(diǎn)工作，組織專(zhuān)家對現行法規和技術(shù)標準進(jìn)行全面梳理。要適應形勢發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的要求，建立行業(yè)內部和跨行業(yè)的技術(shù)標準制定（修訂）協(xié)調機制，從源頭解決標準重復、交叉、相互矛盾等問(wèn)題。明確管道設施設計、建設標準，確保管道本質(zhì)安全受控；明確管道設施安全標準，鎖定安全管控目標。梳理其他行業(yè)強制性標準對油氣管道的要求，在法律框架下理順油氣管道與周邊其它設施的相互關(guān)系。為管道建設運營(yíng)設定科學(xué)、合理、安全的邊界條件。

二是加強風(fēng)險源頭管控，建立城鄉規劃安全會(huì )商機制。 管道保護法明確油氣長(cháng)輸管道的國家基礎設施地位，因此各級政府在制定城鄉發(fā)展規劃時(shí)要為管道建設提供必要的路由空間。隨著(zhù)我國社會(huì )結構城鎮化比例不斷提高，人口密度較高的城鎮區域范圍不斷擴大，大量油氣長(cháng)輸管道已被城市包圍。在這種情況下，仍堅持油氣長(cháng)輸管道必須避繞人口稠密區和規劃區并不現實(shí)。我們要學(xué)習大禹治水“疏順導滯”的思想，本著(zhù)安全環(huán)保節約和利用土地的原則，依法將油氣管道路由納入各級城鄉建設規劃管理，在規劃中為擬建油氣管道預留管廊空間，同時(shí)最大限度地減少新建管道對規劃區內土地開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的影響。在規劃調整和新項目審批時(shí)將既有管道作為區域規劃控制要點(diǎn)，落實(shí)管道風(fēng)險防控措施。為此有必要建立城鄉建設規劃與管道安全保護的會(huì )商機制，規劃調整應事先同安監（或主管管道保護工作的部門(mén)）等部門(mén)會(huì )商，確保不因規劃調整給管道帶來(lái)新的安全隱患。建議學(xué)習國際先進(jìn)經(jīng)驗，研究建立我國的“國家管道地圖系統”，準確掌握地下管道設施位置信息和風(fēng)險屬性，以現代信息技術(shù)手段提升管道保護水平。

三是及時(shí)整治安全隱患，建立管道保護地企合作機制。 油氣管道建設和生產(chǎn)運營(yíng)始終處于開(kāi)放的復雜社會(huì )環(huán)境中，管道與周邊環(huán)境關(guān)系復雜，矛盾多樣。處理好違法占壓管道和威脅管道安全的施工活動(dòng)，既要求及時(shí)高效，又要兼顧各方利益，還要維護社會(huì )穩定。這就需要政府規劃、土地、環(huán)保、公安、安監等相關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)等，在各級政府的統一領(lǐng)導下，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì )議制度等方式，加強管道保護工作方面的密切合作。對管道企業(yè)和個(gè)人上報的重大安全隱患做到急事急辦，特事特辦。

四是提高社會(huì )法制意識，建立有效的違法懲處機制。 堅持有法可依、有法必依、執法必嚴和違法必究，對于違反管道保護法和其他法律危害管道安全的違法行為要落實(shí)法律懲治手段。分析以往的案例，違法主體既有公民、也有企業(yè)，甚至還有政府部門(mén)。違法者往往只強調法律、制度存在矛盾和對自身的權利、利益的保護，執法者通常也把違法行為看成是企民矛盾、利益沖突，多采取協(xié)調、通融、整改等方式，很少對違法者做出行政處罰。忽視了違法行為對能源公共安全和公共安全可能造成的不良后果。如果對違法行為不加以懲戒和震懾，就難以形成法制保障，違法現象就會(huì )屢禁不止，就會(huì )落入周而復始地開(kāi)展隱患治理的怪圈�？傊�，有效的違法懲處機制不僅需要建立明確的法律制度，也需要明確執法主體和維權主體，深入做好法律宣傳和執法檢查。 ◢

（作者：黃維和，中國工程院院士，中國石油天然氣股份有限公司副總裁，天然氣與管道分公司總經(jīng)理）

2014年第4期（總第17期）