楊永 何仁洋

中國特種設備檢測研究院

目前，我國政府對納入《特種設備目錄》的壓力管道實(shí)施監督管理，截至2015年底，我國目錄定義范圍內的壓力管道共有43.63萬(wàn)公里[1]。壓力管道分為長(cháng)輸管道、公用管道和工業(yè)管道。長(cháng)輸管道為油、氣資源長(cháng)距離輸送的主要工具，其傳輸距離長(cháng)、沿途環(huán)境多樣、地質(zhì)條件復雜，且向大口徑、高壓力、大輸量等高參數方向發(fā)展，如西氣東輸三線(xiàn)支干線(xiàn)經(jīng)過(guò)10省份，總長(cháng)7378Km，干線(xiàn)設計壓力12～10Mpa，直徑1219/1016mm，設計輸量300億m3/年。公用管道為城鎮公共事業(yè)及居民用輸送燃氣及熱力的管道，特別是燃氣管道，量大面廣，與人民群眾的生活息息相關(guān)，目前我國燃氣使用人口已達到5.17億、家庭達到1.61億戶(hù)，管道總長(cháng)度（含非壓力管道）達51萬(wàn)公里[2]。工業(yè)管道主要用于企事業(yè)單位輸送各類(lèi)工藝介質(zhì)，為適應生產(chǎn)工藝需要，其輸送的介質(zhì)具有高溫、高壓、有毒及腐蝕性等特征，如苯加氫精制裝置管道在臨氫狀態(tài)下工作溫度可達到630℃[3]。

可見(jiàn)，壓力管道是國民經(jīng)濟建設和人民生活的重要基礎設施，其輸送介質(zhì)的易燃、易爆、有毒屬性及高溫、高壓的操作工況，一旦發(fā)生事故，會(huì )引發(fā)火災、爆炸、環(huán)境污染等災害，嚴重威脅人民生命、財產(chǎn)安全及社會(huì )和諧。壓力管道安全監管體系是壓力管道安全運行、預防事故的基礎保障，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國已形成基本完善的壓力管道安全監管體系，但仍存在管理部門(mén)職能交叉、法規標準體系不健全、監管實(shí)施困難等問(wèn)題。本文介紹分析了我國壓力管道安全監管模式、體制及法規標準體系的現狀，為健全完善壓力管道安全監管體系提出建議。

1 我國壓力管道安全監督管理模式

我國實(shí)行的是全過(guò)程的壓力管道安全監管模式，即從壓力管道的設計、制造、經(jīng)營(yíng)、安裝（維修/改造）、使用及檢驗、檢測等各個(gè)環(huán)節進(jìn)行安全監管。設計環(huán)節，對設計單位及審批人員實(shí)施許可[4]，要求壓力管道設計單位應取得由國家質(zhì)檢總局頒發(fā)的《特種設備設計許可證》，設計審批人員應經(jīng)考核后取得相應審批范圍的資格證書(shū)。按分類(lèi)、分級管理的原則，壓力管道設計許可分為長(cháng)輸管道（GA）、公用管道（GB）、工業(yè)管道（GC）及動(dòng)力管道（GD）四大類(lèi)。

制造環(huán)節，對壓力管道元件制造實(shí)施行政許可，要求國內壓力管道元件制造單位依據安全技術(shù)規范要求取得《特種設備制造許可證》或經(jīng)具有資質(zhì)的檢驗機構型式試驗合格[5,6]，其生產(chǎn)的管道元件才可在中國境內使用；由國外制造的壓力管道元件，目前安全閥及氣瓶閥制造單位需要取得制造許可，其他元件首次進(jìn)口需要經(jīng)型式試驗合格方可在中國使用。目前，壓力管道元件分為A級、B級、AX級三大類(lèi)，其中，A、AX級由國家質(zhì)檢總局審批許可，B級制造單位由所在地的省級質(zhì)監部門(mén)審批。同時(shí)，埋弧焊鋼管及聚乙烯管的制造過(guò)程需要進(jìn)行制造監督檢驗[7]。

經(jīng)營(yíng)環(huán)節，被《特種設備安全法》首次納入安全監管范圍，該法中提出了基本要求，相應的配套規定尚未出臺。

安裝環(huán)節，要求選用的壓力管道元件滿(mǎn)足法規要求，安裝前向管道監察部門(mén)告知，安裝過(guò)程實(shí)施安裝質(zhì)量監督檢驗[8]，安裝單位、監督檢驗單位及無(wú)損檢測單位應取得相應資格[9]，監督檢驗及無(wú)損檢測人員取得相應級別的檢驗檢測人員證書(shū)。目前，安裝單位許可類(lèi)別分為長(cháng)輸管道（GA）、公用管道（GB）、工業(yè)管道（GC）、動(dòng)力管道（GD）、長(cháng)輸（油氣）管道帶壓封堵、管道現場(chǎng)防腐蝕作業(yè)等六種。監督檢驗單位許可分為長(cháng)輸管道（DJ1）、公用管道（DJ2）、工業(yè)管道（DJ3）、動(dòng)力管道（DJ4）四類(lèi)。改造維修過(guò)程，目前要求工業(yè)管道的重大維修由有資格的安裝單位施工，GC1級管道采用焊接更換管段或閥門(mén)時(shí)需要監督檢驗。

使用環(huán)節，要求管理人員和巡檢維護人員考核取證，使用單位辦理壓力管道使用登記[10]及開(kāi)展定期檢驗工作[11-13]。長(cháng)輸（油氣）管道和公用管道使用登記已列入行政許可改革范圍，國家質(zhì)檢總局和各地質(zhì)監部門(mén)暫停辦理長(cháng)輸（油氣）管道、公用管道的使用登記[14]。定期檢驗單位和人員應取得相應資質(zhì)，單位許可分為長(cháng)輸管道（DD1）、公用管道（DD2）、工業(yè)管道（DD3）三類(lèi)，檢驗人員資格分為檢驗員與檢驗師。

《特種設備安全法》對管道報廢提出了要求，并要消除使用功能及注銷(xiāo)使用登記。

2 壓力管道安全監督管理體制

我國壓力管道安全監督管理的體制是，國家質(zhì)檢總局承擔綜合管理全國壓力管道安全監察、監督工作的責任，公安、住建、交通等部門(mén)負責各自職能范圍內的安全監管。壓力管道的生產(chǎn)（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經(jīng)營(yíng)、使用、檢驗、檢測、進(jìn)出口以及壓力管道的檢驗檢測機構和檢驗檢測人員、作業(yè)人員的資質(zhì)資格的監管歸質(zhì)檢總局[15]；壓力管道的打孔盜油、蓄意破壞等行為歸公安監管；依據《建設工程質(zhì)量管理條例》，發(fā)改委經(jīng)濟運行調節局對包括壓力管道在內的石化專(zhuān)業(yè)建設工程進(jìn)行監管；交通部門(mén)對于碼頭范圍內的壓力管道運行安全進(jìn)行監管；安監部門(mén)對海上管道及其登陸段進(jìn)行安全監管�？梢�(jiàn)，我國各部門(mén)在壓力管道安全監管方面存在職責交叉。

《特種設備安全法》規定，縣級以上特種設備安全監督管理部門(mén)負責本行政區域內的壓力管道安全監管，但我國壓力管道主要集中在中石油、中石化等央企，由于管道的主管部門(mén)不在其行政區域內，所以地方監管機構對央企，特別是跨省管道企業(yè)的監管存在困難。

3 壓力管道安全法規標準體系

涉及壓力管道的安全法規，除安全方面的基本法《安全生產(chǎn)法》外，特種設備方面基本形成了由法律、行政法規、部門(mén)規章、技術(shù)規范及技術(shù)標準構成的法規標準體系，但仍不完善。法律層面，《特種設備安全法》對包括壓力管道在內的特種設備安全監管進(jìn)行了全面系統的規定，為目前我國壓力管道安全監管的基本依據。行政法規層面，《特種設備安全監察條例》對壓力管道制造、檢驗檢測的監管作出了規定，但未包括設計、安裝及使用的安全監察。部門(mén)規章層面，1996年勞動(dòng)部頒布的《壓力管道安全管理與監察規定》在2014年廢止后，目前專(zhuān)門(mén)的部門(mén)規章缺失。技術(shù)規范層面，基本覆蓋設計許可、元件制造許可、安裝單位許可、型式試驗、安裝監督檢驗、定期檢驗、使用登記、檢驗人員及作業(yè)人員考核等各環(huán)節及方面。但是，部分技術(shù)規范未能及時(shí)更新，與當前安全監管形勢不適應；尚缺少部分配套技術(shù)規范，如安全技術(shù)監察規程僅有工業(yè)管道類(lèi)，壓力管道作業(yè)項目中的帶壓封堵無(wú)考核大綱，油田集輸管道分類(lèi)無(wú)明確規定等。技術(shù)標準層面，基本齊全，但存在重復、交叉及缺失，仍需進(jìn)一步完善，如定期檢驗缺少內腐蝕直接評價(jià)（外檢測）相關(guān)的國內標準等。

4 建議

針對我國壓力管道安全監管體系存在的問(wèn)題，提出如下建議：

（1）明確責權邊界。通過(guò)與安監、交通、能源等相關(guān)主管部門(mén)溝通協(xié)調，明確監管范圍與責任邊界，如與能源部門(mén)在油氣管道運行安全監管方面、與住建部門(mén)在公用管道的安裝質(zhì)量監管方面、與安監部門(mén)在海洋管道與陸上管道邊界方面、與交通部門(mén)在碼頭管道運行安全監管方面，界定范圍和責任。

（2）完善法規標準體系。以《特種設備安全法》為基礎，進(jìn)一步完善現行壓力管道安全監管相關(guān)法規標準體系。健全《特種設備安全監察條例》的內容，將設計、安裝及使用環(huán)節納入條例范圍；盡快出臺壓力管道的部門(mén)規章，將法規及條例的規定具體、細化；整合完善現有的技術(shù)規范，將技術(shù)規范內容與上位法及改革目標協(xié)調一致，落實(shí)企業(yè)主體責任，精簡(jiǎn)行政許可，強化技術(shù)機構支撐，加強協(xié)會(huì )行業(yè)自律，形成完善統一的大規范；精簡(jiǎn)國家強制標準，推動(dòng)缺失標準的修制定，引導重復交叉標準的整合。

（3）建立央企協(xié)調通道。國家質(zhì)檢總局與央企總部建立高層協(xié)調通道，督促央企從總部層面接受壓力管道監管方式，讓央企更多地參與壓力管道技術(shù)規范的制定，使央企在頂層設計方面考慮國家安全監管因素，可更有利于落實(shí)企業(yè)主體責任，使技術(shù)規范內容更切合實(shí)際，政府安全監管更加順暢。

（4）鼓勵創(chuàng )新應用。面對當前快速發(fā)展的科技創(chuàng )新現狀，在安全前提下，通過(guò)技術(shù)評審、制定標準及納入技術(shù)規范等手段，鼓勵新材料、新技術(shù)、新工藝在壓力管道上的應用。

（5）加大宣傳力度。通過(guò)媒體宣傳、現場(chǎng)宣傳、培訓宣貫等方式，多渠道、多途徑加大壓力管道安全監管相關(guān)宣傳工作，發(fā)動(dòng)社會(huì )公眾監督和參與，形成全社會(huì )共同參與的安全監管新局面。

（6）強化依法監管。壓力管道安全監察機構依據壓力管道相關(guān)法規，在當地政府領(lǐng)導下，依托技術(shù)機構的技術(shù)支撐，加強現場(chǎng)監督檢查力度，對壓力管道生產(chǎn)、使用、檢驗檢測等方面存在的違法違規行為嚴懲不貸，做到壓力管道安全監管有法必依。

參考文獻：

[1]質(zhì)檢總局辦公廳.質(zhì)檢總局關(guān)于2015年全國特種設備安全狀況情況的通報,2016年3月31日.

[2]呂淼.中國城鎮燃氣行業(yè)發(fā)展現狀及政策建議[J].國際石油經(jīng)濟， 2015(6):22-29.

[3] 潘緝悌，徐宏，等. 苯加氫高溫臨氫管道服役十年后的安全狀況研究（一）——工藝管線(xiàn)及爐管選材[J].壓力容器， 1997（3）， 14-19

[4] TSG R1001-2008 壓力容器壓力管道設計許可規則

[5] TSG D2001-2006 壓力管道元件制造許可規則

[6] TSG D7002 壓力管道元件型式試驗規則

[7] TSG D7001-2005 壓力管道元件制造監督檢驗規則

[8]國質(zhì)檢鍋[2002]83號 壓力管道安裝安全質(zhì)量監督檢驗規則， 2002年3月21日

[9] TSG D3001-2009 壓力管道安裝許可規則

[10]TSG D5001-2009 壓力管道使用登記管理規則

[11]質(zhì)檢總局2011年第95號公告 特種設備作業(yè)人員作業(yè)種類(lèi)與項目

[12]TSG D7003-2010壓力管道定期檢驗規則——長(cháng)輸（油氣）管道

[13]TSG D7004-2010壓力管道定期檢驗規則——公用管道

[14] 質(zhì)檢總局辦公廳關(guān)于壓力管道氣瓶安全監察工作有關(guān)問(wèn)題的通知（質(zhì)檢辦特〔2015〕 675號）

[15] 安委〔2015〕 5號 國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì )關(guān)于印發(fā)《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì )成員單位安全生產(chǎn)工作職責分工》的通知

作者：楊永，中國特種設備檢測研究院，高級工程師。