劉輝

中國石油天然氣集團公司

加強合規管理是管道企業(yè)運用法治思維和方式解決管道保護重大問(wèn)題的重要思想方法、管理方法和工作方法，對于提高管道保護管理水平，意義重大。

加強合規管理，是依法保護管道維護企業(yè)權益的必然要求

從根本上講，管道保護要處理好兩個(gè)關(guān)系，即內部關(guān)系和外部關(guān)系。內部關(guān)系主要是指企業(yè)內部管理關(guān)系。處理好內部關(guān)系，有賴(lài)于完善企業(yè)內部規章制度、管理規程和操作規程。外部關(guān)系主要包括規范性法律關(guān)系和契約性合同關(guān)系，是指管道企業(yè)處理與政府和第三方在管道的規劃、建設、運行保護過(guò)程中產(chǎn)生的行政管理關(guān)系和民事權益關(guān)系。處理好外部關(guān)系，必須遵守法律、法規和國家技術(shù)規范的強制性要求，并在法律法規規定原則下，對可協(xié)商談判的事項充分行使意思自治。

因此，管道保護中的一個(gè)重要問(wèn)題是要分清哪些事項是法律強制必須遵守的，哪些事項是可以協(xié)商談判的。以管道建設工程與其他建設工程相遇關(guān)系處理為例，管道保護法規定了“后建服從先建”的基本原則。依照這一原則，后建方通常要履行更多義務(wù)，取得項目許可或授權，承擔先建工程增加的費用，相應地承擔更多責任；先建方通常處于較為有利的地位，對后建方的技術(shù)施工方案有審查確認權，對施工作業(yè)有現場(chǎng)監督權等，具體的權利義務(wù)關(guān)系由雙方在穿越合同中約定。以管道穿越鐵路、公路、河流為例，在前期工作中，管道企業(yè)必須依法取得路由許可、規劃許可、用地預審批復、環(huán)評等審批和項目核準文件；在施工建設階段，管道企業(yè)應先取得開(kāi)工許可，穿越河流的還應取得岸線(xiàn)許可、水上水下施工許可等，必要時(shí)還應聽(tīng)證或進(jìn)行專(zhuān)家論證，這些都是管道企業(yè)作為后建方必須遵守的法定要求。在這一過(guò)程中，同時(shí)貫穿著(zhù)管道企業(yè)與相關(guān)利益方的合同關(guān)系。管道企業(yè)要與有關(guān)政府部門(mén)、土地權利人、鐵路、公路、河道等企業(yè)充分溝通協(xié)商，簽訂管道用地協(xié)議和管道穿越協(xié)議，確定用地范圍、補償金額，明確工作程序、工程范圍、施工方案、管理事項，以及相遇工程給合同方或第三方造成損害賠償的范圍及責任承擔等。

合規管理是法律法規自身強制性、規范性的必然要求，違反法律法規必然要承擔相應的法律責任，直接給項目帶來(lái)法律障礙，導致項目延誤甚至被叫停。合同管理是合規管理的重要組成部分，合同作為平等民事主體之間明確權利義務(wù)、在發(fā)生爭議糾紛時(shí)維護自身權益、訴諸法律保護的依據，一旦簽訂，即具法律效力，必須依法履行。管道規劃、建設、運行保護中涉及諸多復雜的行政強制關(guān)系和與第三方平等主體的財產(chǎn)利益關(guān)系，通過(guò)加強合規管理，妥善處理好上述關(guān)系，是做好管道保護工作的基礎和前提。

加強合規管理，要在解決管道保護的重大問(wèn)題上下功夫

管道保護法對企業(yè)合法合規提出了全面要求：管道企業(yè)要遵守本法和有關(guān)規劃、建設、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監督、環(huán)境保護等法律、行政法規，執行國家技術(shù)規范的強制性要求，建立健全本企業(yè)有關(guān)管道保護的規章制度和操作規程并組織實(shí)施。近年來(lái)，國家投資體制改革不斷深化，對大型建設工程安全、環(huán)保、維護穩定及相關(guān)審計的要求愈加嚴格，特別是管道保護法頒布實(shí)施后，全社會(huì )對管道安全、環(huán)境安全、私權保護高度關(guān)注，為適應形勢的要求，管道企業(yè)在管道保護合法合規方面取得了長(cháng)足進(jìn)步，守法用法、依法維權的意識和能力有了很大提升。企業(yè)普遍重視普法宣傳，尊法、學(xué)法、知法、守法，主動(dòng)營(yíng)造依法建設和保護管道的氛圍和環(huán)境；排查清理、辨識風(fēng)險，結合管道保護特點(diǎn)，分門(mén)別類(lèi)建章立制，努力把法律的要求轉變?yōu)槠髽I(yè)的行為準則和實(shí)際行動(dòng)。

在合規管理中，應認識到，法律是雙刃劍，管道保護法有關(guān)保護距離的規定，在禁止他人行為、限制他人權利的同時(shí)，也對管道后建選線(xiàn)形成制約。為此，對法律條文的適用及有關(guān)條款適用之間的邏輯關(guān)系要有準確理解和把握，在依法行權的同時(shí)，必須遵守法定程序，履行法定義務(wù)。以西氣東輸泰興-芙蓉天然氣管道長(cháng)江穿越為例，管道選線(xiàn)通過(guò)錨地，受管道保護法第三十二條關(guān)于在穿越河流的管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各500米地域范圍內禁止拋錨的限制，海事部門(mén)不予辦理長(cháng)江穿越許可。經(jīng)請示國家能源主管部門(mén)研究協(xié)調，認為該管道穿越長(cháng)江15號錨地，屬于新建工程與既有錨地相交關(guān)系，屬于管道保護法第三十二條規定的法定保護距離的例外情形，適用該法第十三條、第四十四條關(guān)于建設工程選線(xiàn)和相遇相交的規定。應注意的是，該問(wèn)題最終協(xié)調解決的關(guān)鍵是各方自始自終依法依規運作：一是管道選線(xiàn)滿(mǎn)足受地理條件限制不能避讓的情形（三個(gè)選線(xiàn)方案中最佳）；二是對穿越工程進(jìn)行管道安全和通航安全評價(jià)、制定防護方案并經(jīng)專(zhuān)家評審和政府批準，符合法定程序；三是定向鉆穿越深度和管道壁厚等實(shí)際防護措施超過(guò)技術(shù)標準和專(zhuān)家論證方案要求，能夠從技術(shù)上保證管道安全和錨地正常使用。

在合規管理中，還應認識到，在知法守法用法的同時(shí)，要不斷發(fā)現管道保護中的新情況新問(wèn)題，不斷總結經(jīng)驗教訓。目前，在管道保護法實(shí)施中，關(guān)于地方政府調整規劃致使管道改建搬遷補償問(wèn)題、管道用地問(wèn)題、礦產(chǎn)壓覆評價(jià)補償問(wèn)題、天然氣管道穿越環(huán)境敏感區問(wèn)題、相遇關(guān)系協(xié)調處理機制及交叉工程技術(shù)標準完善問(wèn)題等等，都需要在實(shí)踐中研究探索�？梢灾v，管道保護工作充滿(mǎn)挑戰。企業(yè)要在合規管理中努力學(xué)會(huì )運用法律思維和方法，創(chuàng )造性地開(kāi)展工作，推動(dòng)法律制度和相關(guān)配套制度的不斷完善。以管道建設通過(guò)林地、飲用水源保護區有關(guān)問(wèn)題爭議為例，經(jīng)請示國務(wù)院法制部門(mén)研究協(xié)調，形成了《研究石油天然氣管道通過(guò)林地、飲用水水源保護區法律適用問(wèn)題的會(huì )議紀要》，國家林業(yè)局據此下發(fā)了《關(guān)于石油天然氣管道建設使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》，該通知作為管道用地的重要配套制度，為管道建設通過(guò)林地消除了法律障礙，保障了西二線(xiàn)及后續管道建設通過(guò)林地的順利進(jìn)行。

加強合規管理，要在提升合同管理的合法性規范性上下功夫

相遇關(guān)系廣泛涉及相遇工程雙方作為平等民事主體之間的權利義務(wù)關(guān)系。因此，合同管理在管道保護相遇關(guān)系處理中具有特殊重要的地位。在管道保護的合同管理方面，對照國外做法，企業(yè)在管道保護中的合同管理意識還沒(méi)有完全建立起來(lái)。如何將合同管理運用到相遇關(guān)系處理中，在管道與鐵路、公路、河道等工程交叉相遇時(shí)，通過(guò)合同約定施工程序，確定安全防護方案和相關(guān)管理事項，明確各方權利義務(wù)和損害賠償責任等，還有很多工作要做。

英、美、加、俄等管道大國在這方面具有比較成熟的經(jīng)驗。以英國管道穿越協(xié)議為例，協(xié)議范圍涵蓋管道建設期和運營(yíng)期，合同條款詳盡完備，對術(shù)語(yǔ)定義、工程程序的確定與實(shí)施、責任與賠償、施工代表、不可抗力、保密、管道投運后額外工程與額外工程責任、適用法律與管轄、通知、合同效力等作了全面具體的規定，涉及工 程、技術(shù)、經(jīng)濟、法律等各個(gè)方面，具有很強的預見(jiàn)性、指引性。合同附件囊括了工程穿越平面圖，工程范圍，計劃、規范和流程（安裝布置、穿越點(diǎn)準備、穿越點(diǎn)施工、竣工檢查與測量、測量規范、應急程序等），綜合竣工圖，施工代表及為其開(kāi)展工作應提供的設備和條件等，具有很強的操作性。協(xié)議體現了相遇關(guān)系處理中“后建服從先建”的原則和平等主體的民事契約自由原則，反映了相遇工程的根本特點(diǎn)，大大提高了協(xié)商效率，為相遇工程順利進(jìn)行、保障安全、明確責任提供了可靠保障。

借鑒國外經(jīng)驗，研究制訂、推廣應用相遇工程示范合同文本，對于事前風(fēng)險控制，保障合同的合法性和合同管理的規范性，更好地維護自身權益，提升管道保護管理水平具有重要意義。反過(guò)來(lái)，管道企業(yè)在與鐵路企業(yè)、公路企業(yè)等有關(guān)方的合作交流中，運用合同管理，對提升維權意識和依法規范運作水平，發(fā)展先進(jìn)適用的相遇工程穿越技術(shù)標準，也將發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。 ◢

（作者：中國石油天然氣集團公司法律事務(wù)部 副處長(cháng)）

2014年第4期（總第17期）