黎亞偉

深圳市住房和建設局

燃氣管道是城市基礎設施，承擔著(zhù)保障民生、優(yōu)化能源結構、促進(jìn)節能減排等重要任務(wù)。同時(shí)，燃氣作為一種易燃易爆危險品，其安全事關(guān)城市的經(jīng)濟發(fā)展、百姓生活和社會(huì )公共安全。如何保障燃氣管道安全運行是一座城市必須面對和解決的問(wèn)題。深圳市對燃氣管道安全保護工作進(jìn)行了多年的探索和研究，于2015年9月以政府規章的形式發(fā)布了《深圳市燃氣管道安全保護辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)保護辦法），為加強燃氣管道安全保護工作提供了有力支持。

出臺背景

近年來(lái)，由于深圳市天然氣需求快速增長(cháng)，燃氣管道迅速發(fā)展，其安全問(wèn)題日益突顯，突出表現在以下幾個(gè)方面：第一，燃氣管道線(xiàn)路長(cháng)、密度高。截至2015年底，全市已建成城市燃氣管道5421公里，其中，次高壓及以上壓力級別的管道520公里，中壓管道4901公里。第二，大量高壓燃氣管道穿越建成區,高壓燃氣管道和天然氣長(cháng)輸管道在規劃建設時(shí)并沒(méi)有穿越城市建成區，但隨著(zhù)城市的發(fā)展和擴張，造成了高壓燃氣管道、天然氣長(cháng)輸管道穿越建成區的既成事實(shí)，從而給城市帶來(lái)巨大的安全隱患。第三，燃氣管道遭遇施工影響日趨頻繁。許多燃氣管道已被施工工地重重包圍，很多甚至被非法占壓、圈占，破壞燃氣管道的事故數量逐年攀升，年均發(fā)生破壞管道事故達35宗。

燃氣屬于易燃易爆危險品，一旦發(fā)生事故將直接危及深圳市、香港乃至整個(gè)珠三角地區生產(chǎn)、生活用氣的正常供應，造成嚴重的社會(huì )影響， 2010年“ 12.13”廈深鐵路施工破壞長(cháng)輸管道造成燃氣泄漏事故，已給深圳市的燃氣管道安全保護工作敲響了警鐘。 2013年“ 11.22”青島輸油管道爆炸、2014年高雄燃氣爆炸都造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

早在2008年，深圳市建設局曾以部門(mén)規范性文件的形式印發(fā)實(shí)施《深圳市燃氣管道設施保護辦法》，但是該辦法主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是效力低，部門(mén)規范性文件無(wú)法設置處罰條款，對相關(guān)單位和部門(mén)的約束力低；二是適用范圍小，該辦法僅適用于城市燃氣管道，不適用于城市門(mén)站之前的長(cháng)輸管道；三是規定不夠全面，該辦法僅籠統規定了管道查詢(xún)及簽訂保護協(xié)議，但對各方協(xié)商不成及施工現場(chǎng)的一些細節未有規定。因此，必須結合新形勢、新要求，加快燃氣管道安全立法，有針對性的解決燃氣管道安全保護中存在的問(wèn)題，加強對燃氣管道的安全保護。

保護辦法的重點(diǎn)內容

（ 1）加強燃氣管道保護的執法監管力量深圳市燃氣管道的執法監管力量較為薄弱，市住房建設局負責燃氣管理的在編人員8人，各區（含新區）負責燃氣管理的在編人員1～3人，全市燃氣管理在編人員總共34人。燃氣管道安全管理只是燃氣管理工作的一部分，管理人員數量少、人員分散，與燃氣管道安全保護的嚴峻形勢難以相適應。為此，保護辦法參照地鐵運營(yíng)管理、電力設施保護、大型引水工程保護的執法模式，由機構編制部門(mén)發(fā)文設立“燃氣管道安全管理機構”，執法人員由相關(guān)管道燃氣企業(yè)派出，經(jīng)費由管道燃氣企業(yè)負責，由燃氣主管部門(mén)委托燃氣管道安全管理機構行使部分行政處罰權（見(jiàn)第九條、第四十七條）。

該方案有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，可以將行政執法與企業(yè)的日常巡查緊密結合起來(lái)。目前，深圳市相關(guān)管道燃氣企業(yè)已建立了較為完善的日常巡查制度，配備了專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行全天候、全覆蓋式的巡查，管道燃氣企業(yè)能及時(shí)發(fā)現破壞燃氣管道的違法行為，但由于缺乏手段難以及時(shí)、有效地制止違法行為。通過(guò)保護辦法規定，委托燃氣管道安全管理機構行使部分執法權，能有效解決行政主管部門(mén)執法力量不足、執法不及時(shí)等問(wèn)題。第二，從合法性和操作性方面考慮，該思路可行�！吨腥A人民共和國行政處罰法》規定，行政主管部門(mén)可以在其法定權限內委托符合條件的組織實(shí)施行政處罰。保護辦法將與企業(yè)日常巡查有關(guān)的、需要在現場(chǎng)及時(shí)處置的行政處罰權委托燃氣管道安全機構實(shí)施，是符合上述規定的。在實(shí)踐中，地鐵、電力、水務(wù)等城市基礎設施行業(yè)的執法均采用該模式，取得較好的成效。第三，可以與行政主管部門(mén)的監督管理形成合力，將有限的行政管理資源投放至重點(diǎn)環(huán)節、重點(diǎn)區域，突出管理重心。

（ 2）加強燃氣管道運營(yíng)中的安全管理保護辦法主要從五個(gè)方面加強燃氣管道運營(yíng)中的安全管理：一是明確管道燃氣企業(yè)是燃氣管道安全的責任主體。深圳市從事管道燃氣經(jīng)營(yíng)的企業(yè)非常集中，僅有深圳市燃氣集團、廣東大鵬液化天然氣有限公司和中石油西氣東輸管道公司廣東管理處三家。保護辦法強化了企業(yè)的主體安全責任,明確管道燃氣企業(yè)是管道安全運營(yíng)的責任主體，并具體規定相關(guān)責任（見(jiàn)第二十一條）。二是強化主管部門(mén)在燃氣管道安全監管中的責任。保護辦法規定了市主管部門(mén)在燃氣管道安全保護中的四個(gè)方面責任，明確了市、區主管部門(mén)的職責分工（見(jiàn)第五條）。三是規定了燃氣管道安全隱患排查與治理制度，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì )議的作用。市主管部門(mén)應當定期組織管道燃氣企業(yè)對燃氣管道隱患進(jìn)行排查，發(fā)現安全隱患及時(shí)組織整改，或者通過(guò)聯(lián)席會(huì )議明確相關(guān)責任單位，相關(guān)單位應當按照聯(lián)席會(huì )議決定限期整改（見(jiàn)第三十一條）。四是規定了燃氣管道日常巡查制度。保護辦法要求管道燃氣企業(yè)建立日常巡查制度，配備專(zhuān)門(mén)巡查人員，對具有高度危險性的城市高壓燃氣管道和天然氣長(cháng)輸管道，加大巡查力度，提高巡查頻率（見(jiàn)第二十八條）。五是規定了燃氣管道的特殊防護措施。保護辦法要求管道燃氣企業(yè)對易發(fā)生地質(zhì)災害、易遭車(chē)輛碰撞和人畜破壞的燃氣管道采取特殊防護措施，并要求管道燃氣企業(yè)針對高壓、長(cháng)輸管道建立信息化監控系統，進(jìn)行實(shí)時(shí)在線(xiàn)監控（見(jiàn)第二十七條）。

（ 3）明確并優(yōu)化燃氣管道安全保護范圍《深圳市地下管線(xiàn)管理暫行辦法》（市政府令第265號）規定“規劃國土部門(mén)應當會(huì )同相關(guān)地下管線(xiàn)行業(yè)主管部門(mén)，劃定地下管線(xiàn)安全保護范圍并錄入市地下管線(xiàn)綜合信息管理系統”，《深圳市燃氣條例》也有燃氣管道安全保護范圍禁止性行為的規定。為落實(shí)上述規定，保護辦法具體劃定了燃氣管道的安全保護范圍和安全控制范圍，并規定了安全保護范圍內的禁止行為和安全控制范圍內施工的保護性規定。同時(shí)，結合深圳市實(shí)際情況，保護辦法主要就天然氣長(cháng)輸管道、城市次高壓以上燃氣管道劃定了安全保護范圍，中低壓燃氣管道暫不劃定安全保護范圍。全市需要劃定安全保護范圍的燃氣管道長(cháng)度不超過(guò)500公里（見(jiàn)第二十三條至第二十六條），最大限度地減少了對深圳市各項建設事業(yè)的影響。

（ 4）加強工程建設中的燃氣管道保護為避免和減少工程建設對燃氣管道造成破壞，保護辦法加強了工程建設中的燃氣管道保護：第一，明確了建設單位和施工單位的相關(guān)責任。建設單位申請工程規劃許可前，應當到規劃國土部門(mén)通過(guò)市地下管線(xiàn)綜合信息管理系統查詢(xún)施工范圍及施工影響范圍內的燃氣管道現狀資料（見(jiàn)第三十四條），施工單位施工前，應當將開(kāi)工時(shí)間和施工范圍，書(shū)面通知管道燃氣企業(yè)，管道燃氣企業(yè)應當指派技術(shù)人員進(jìn)行全程現場(chǎng)監督和指導（見(jiàn)第三十七條），施工單位施工中，應當首先進(jìn)行人工開(kāi)挖以探查燃氣管道的具體位置和情況等（見(jiàn)第三十八條）。第二，規定了燃氣管道與其他建設工程相遇的處理原則。保護辦法規定了燃氣管理與其他建設工程相遇的處理方式，并對由此增加的費用承擔問(wèn)題予以了明確（見(jiàn)第四十條）。第三，優(yōu)化了簽訂安全保護協(xié)議的程序。保護辦法對簽訂安全保護協(xié)議的程序進(jìn)行了優(yōu)化：由建設單位會(huì )同施工單位自行與管道燃氣企業(yè)簽訂安全保護協(xié)議；對于三方協(xié)議不成的情況，由區主管部門(mén)組織三方進(jìn)行協(xié)商并簽訂安全保護協(xié)議；仍然協(xié)商不成的，由區主管部門(mén)組織專(zhuān)家進(jìn)行安全評審，并作出是否批準作業(yè)的決定（見(jiàn)第三十五條）。第四，明確擬建項目要保證與燃氣管道之間的安全間距。保護辦法第三十三條規定，規劃國土部門(mén)對建設項目進(jìn)行用地規劃許可時(shí)，應當按照有關(guān)法律、法規、規章、標準和技術(shù)規范的要求，控制擬建設項目與燃氣管道之間的安全間距。

（ 5）明確石油管道的安全保護參照執行石油管道和燃氣管道在安全保護和監督管理方面具有相似之處。在監管方面，市經(jīng)貿信息部門(mén)負責危害石油管道安全行為的查處，但和市住建部門(mén)同樣面臨著(zhù)執法監管力量不足的問(wèn)題。保護辦法第五十條第一款規定，石油管道的安全保護和監督管理可以參照本辦法執行。為精簡(jiǎn)機構起見(jiàn)，可將石油企業(yè)納入燃氣管道安全管理機構，石油管道安全保護的執法人員由相關(guān)石油企業(yè)派出，經(jīng)費由石油企業(yè)負責。保護辦法第五十條第二款規定，石油管道安全保護主管部門(mén)可以委托燃氣管道安全管理機構對危害石油管道安全的違法行為依法制止和實(shí)施行政處罰。上述規定，一方面解決了監管力量不足的問(wèn)題；另一方面可實(shí)現石油管道、燃氣管道安全保護及管理工作的有效統籌。

（ 6）加大行政處罰力度一是罰款不設區間，直接按照《深圳市燃氣條例》規定的最高處罰額度為10萬(wàn)元進(jìn)行處罰；二是加強對個(gè)人的處罰，明確對個(gè)人最高可處以2萬(wàn)元罰款；三是做好“兩法”銜接，明確對涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。目前，深圳市正在研究制訂對破壞燃氣管道行為責任人移送司法機關(guān)的具體操作規程。

保護辦法于2015年11月1日起正式施行，實(shí)施半年多以來(lái)，其預期效果已經(jīng)初步顯現。但是，下一步仍然要抓好落實(shí)，特別是要嚴格落實(shí)控制間距、管線(xiàn)查詢(xún)、簽訂保護協(xié)議、開(kāi)工報告制度、現場(chǎng)探查管線(xiàn)等關(guān)鍵環(huán)節的措施。

（作者：深圳市住房和建設局燃氣發(fā)展與保障處副主任科員）

《管道保護》2016年第4期（總第29期）