張曄

北京市市政市容管理委員會(huì )

隨著(zhù)石油天然氣管道保護工作的深入推進(jìn)，地方立法和建立政府規章等工作也開(kāi)始起步。如何體現石油天然氣管道保護法的基本精神，完善細節、提高政策的可操作性，保證法規和規章的質(zhì)量，筆者結合從事管道保護工作的經(jīng)驗，談幾點(diǎn)想法，供各地同行討論和參考。

管道保護工作的四大基礎要件

組織體系、職責分工、備案管理以及利益調整，是做好管道保護工作的四大基礎和前提，應該在立法立規時(shí)說(shuō)清、落實(shí)。做出明確規定

（ 1）管理體制。油氣管道多在農村地區，地廣人稀，在管理的組織體系上，應明確建立市、區縣、鄉鎮街道、村和社區三級管理、四級保護工作體系，同時(shí)應要求制度上墻，落實(shí)每一個(gè)責任崗、責任人和具體保護職責。

（ 2）職責分工。管道保護涉及政府多個(gè)相關(guān)部門(mén)，應在相關(guān)規定中明確各部門(mén)、各單位、各區縣、各企業(yè)的詳細職責，確保不扯皮、不推諉。

（ 3）備案管理。應制定地方管道保護資料備案管理辦法，凡是取得管道竣工測量圖等相關(guān)資料的政府部門(mén)和軍事機關(guān)，應將資料分解到下級具體實(shí)施審批、開(kāi)展業(yè)務(wù)的單位，同時(shí)要切實(shí)做好保密工作。

（ 4）利益調整。管道保護法對管道上方土地限制使用，這和土地管理法、土地承包法相關(guān)規定存在矛盾，造成在農林用地上，已建管道與建大棚、種植深根植物經(jīng)常發(fā)生糾紛。因此，應制定處理糾紛的研判原則，以簽訂的補償合同中的約定事項為基礎，結合管道保護法、土地管理法、土地承包法的歷史演變過(guò)程，理清先后關(guān)系，確保公平、公正地解決管道與土地權利人的利益糾紛問(wèn)題。

對政府相關(guān)部門(mén)管道保護工作的要求

管道路由確定后，從建設到運行管理，涉及多個(gè)部門(mén)職能，每個(gè)部門(mén)都有各自抓好保護工作的難點(diǎn)和關(guān)鍵，需要把這些難點(diǎn)和關(guān)鍵說(shuō)清、落實(shí)。

（ 1）針對管道建設期的工作難點(diǎn)提出具體措施。新建管道建設期的難點(diǎn)在于拆遷補償，由于法律規定的比較籠統，地方立法立規時(shí)應對此具體和細化。一是由于管道尚未建設，還不存在管道保護問(wèn)題，因此應按照城鄉規劃法、土地管理法的要求，明確由規劃部門(mén)負責組織拆除建設用地上的違法建構筑物，由土地部門(mén)負責組織拆除農田地的違法建構筑物。二是由于管道建成后上方的農林生產(chǎn)活動(dòng)會(huì )受到長(cháng)期性限制，因此，在無(wú)法進(jìn)行征地的情況下，應制定符合農民利益要求的管道保護專(zhuān)用土地補償標準；三是從管道保護實(shí)際需要出發(fā)規范拆遷合同，防止出現推諉扯皮，應由管道保護主管部門(mén)牽頭，組織制定建設用地、農林用地拆遷補償標準；四是由地方專(zhuān)業(yè)補償評估機構做好新建管道路由上方合法建構筑物、農作物和林木等的拆改移費用評估工作；五是做好施工安全管理，對強行拆除合法建筑、暗挖穿越形成“占壓”等違法違規行為建立追責機制，確保工程不留尾巴。

（ 2）針對貫徹管道保護法第二十條的補充要求。一是應明確爆破、疏浚、采石、采礦、地

勘、軍事演習、工程建設等行為在批準前，政府有關(guān)部門(mén)和軍事機關(guān)必須認真對照管道備案資料，禁止在保護范圍內批準作業(yè)和施工；二是由于部分深根植物種植影響管道安全，應增加向林業(yè)主管部門(mén)移交竣工資料圖的內容，以便在大規模綠化造林時(shí)避開(kāi)管道；三是強化細節要求，如設置建筑工地車(chē)輛出入口時(shí)應避開(kāi)管道位置；在靠近管道保護范圍的地區進(jìn)行超越常規的爆破和地勘行為時(shí)應會(huì )同管道保護主管部門(mén)、管道企業(yè)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)機構共同提出保護措施；難以清晰判斷是否處于保護范圍內時(shí)應征求管道保護部門(mén)意見(jiàn)并會(huì )同管道企業(yè)現場(chǎng)踏勘等等，使政府管理能夠真正到位，有效防止管道安全風(fēng)險。

（ 3）針對管道保護部門(mén)三項審批的細節要求。一是要求管道保護主管部門(mén)制定管道保護審批管理辦法，明確審批工作流程，必要時(shí)應明確與其他部門(mén)審批前置或后置的關(guān)系；二是編制管道保護審批事項的審查工作標準，實(shí)現標準化審批；三是對管道保護法第三十六條第三款 “施工作業(yè)人員具備管道保護知識”的要求，應制定標準化考試題庫和試卷，對有關(guān)人員進(jìn)行考核，作為審批的條件之一；五是應建立審批后續監管工作制度，確保審批事項的依規落實(shí)。

對隱患治理和應急體系建設的措施要求

此部分應為地方法規和規章的核心內容，因為前兩部分為保障性措施和預防性措施，而該部分為具體操作實(shí)施和發(fā)現問(wèn)題如何處理等方面的內容，因此必須寫(xiě)實(shí)、說(shuō)透，方能明確保護思路，確保遇到問(wèn)題能夠科學(xué)解決。

（ 1）對企業(yè)落實(shí)管道保護主體責任的要求。各管道企業(yè)均在雇用當地農民協(xié)管管道方面取得了較好的效果，建議將探索雇用本地農民協(xié)助開(kāi)展管道保護工作納入企業(yè)主體責任內容。

（ 2）闡明隱患、風(fēng)險治理體系的重點(diǎn)要求。隱患治理的關(guān)鍵在于排查、確定、治理、驗收四個(gè)環(huán)節，應要求管道保護主管部門(mén)建立隱患治理專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)評價(jià)機構庫，制定隱患排查辦法、隱患研判標準和隱患治理規范，做到隱患發(fā)現一個(gè)、治理一個(gè)。防外力破壞風(fēng)險的關(guān)鍵是巡線(xiàn)、發(fā)現、制止三個(gè)環(huán)節。為此，應要求管道保護主管部門(mén)建立防外力破壞管道工作規范，建立“企業(yè)巡線(xiàn)為主、公眾積極舉報、制止與報告結合、執法與追責并舉”的風(fēng)險防范體系，預防管道事故的發(fā)生。此外，為了充分發(fā)動(dòng)群眾舉報危害管道的行為，地方文件應允許管道企業(yè)實(shí)施有獎舉報，努力營(yíng)造全社會(huì )共同參與管道保護的良好氛圍。

（ 3）強化管道保護執法體系和隊伍建設。管道大多處于邊遠地區，如何對舉報事項實(shí)現快速反應和查處應是重點(diǎn)。要保證執法人員在鄉鎮、街道的配置，配齊、配好執法車(chē)輛和裝備，公示舉報電話(huà)，實(shí)行24小時(shí)受理，確保處置迅速高效。由于國土、規劃、公安等部門(mén)在開(kāi)展本領(lǐng)域執法工作時(shí)可以順帶處置一些危害管道安全的行為，因此，應明確建立以管道保護執法部門(mén)為主，其他相關(guān)執法部門(mén)輔助支持的管道保護執法體系，強化執法能力。

（ 4）完善管道事故應急體系建設內容。明確開(kāi)展管道事故應急搶險隊伍標準化建設工作，不斷提高搶險能力。建立根據事故誘因完善管道保護管理水平的工作機制，進(jìn)一步提高安全防范工作水平。

（ 5）推動(dòng)管道保護新技術(shù)新方法的應用。應建立管道分布信息系統和管道保護信息化管理系統，充分利用小衛星等先進(jìn)技術(shù)手段，及早發(fā)現隱患，實(shí)現管道資料、行政許可、隱患治理、監督執法、問(wèn)題舉報及處理、應急管理等工作的信息化；企業(yè)應采用管道完整性管理等先進(jìn)技術(shù)方法，使安全管理覆蓋全生命周期。對管道保護法一些模糊性概念，如重車(chē)、重物、腐蝕性物質(zhì)等，應制定技術(shù)研判標準。

（ 6）明確管道保護主管部門(mén)的綜合管理職能。管道保護工作是由管道保護主管部門(mén)牽頭，地方各級政府部門(mén)、軍事機關(guān)和管道企業(yè)相互配合的系統工程，由于管道保護主管部門(mén)與政府各部門(mén)平級，很難保證協(xié)調效果。地方法規和規章應明確此項工作由管道保護主管部門(mén)牽頭，建立地方政府管道保護工作考核機制，明確考核指標，定期對政府有關(guān)部門(mén)支持、配合、落實(shí)管道保護工作的情況進(jìn)行考核�？己私Y果定期向市、區領(lǐng)導進(jìn)行報告，并在每年績(jì)效報告會(huì )上向人大報告相關(guān)部門(mén)履職情況，考核結果納入政府年度績(jì)效考核內容。

（作者：北京市市政市容管理委員會(huì )研究室調研員）