張耀東

南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院

管道設施的建設、使用和維護都要以臨時(shí)、永久或其他方式占用土地。油氣長(cháng)輸管道建設的高速發(fā)展帶來(lái)了管道項目用地的日趨緊張，圍繞土地權利、用地補償等產(chǎn)生的矛盾日益凸顯，主要表現在“征地”困難和“阻工”現象不斷發(fā)生，還包括管道建設與城鄉規劃、管道施工與環(huán)境保護、管道安全與土地利用、管道與其他工程相遇等一系列矛盾。

如何解決這些矛盾，需要從現行相關(guān)法律，如《土地管理法》《物權法》和《石油天然氣管道保護法》等出發(fā)尋求突破，并取得政策上的創(chuàng )新。

1  油氣管道項目用地的種類(lèi)和特點(diǎn)

油氣管道項目由線(xiàn)路工程和各類(lèi)站場(chǎng)、閥室、儲存庫等設備設施，通信、電力、陰保、自控等專(zhuān)業(yè)設備設施及管道伴行路、管道穿跨越設施、安全防護設施等附屬設施組成，往往涉及多個(gè)行政區域，占用土地的類(lèi)別多種多樣，用地性質(zhì)也各不相同。具體如表1所示。

2  油氣管道通過(guò)權分析

2.1 管道地下通過(guò)權

管道通行及限制性用地是管道建設用地中所占比例最高、最具特殊性的用地類(lèi)別，主要表現在以下幾個(gè)方面。

（1）管道埋地敷設只是對土地一部分地下空間的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者還可以繼續擁有或使用土地，只是放棄了部分權利，因此管道敷設并不取得土地權利人全部的所有權或使用權。管道敷設用地不應采取土地征收的方式，因為我國的土地征收是直接將集體土地所有權征為國有，是征收完全的所有權，沒(méi)有征收部分權利的規定。

（2）管道通行用地不屬于臨時(shí)用地，即使管道敷設時(shí)是短期內使用、支付補償并恢復原貌，但是管道建成后是對土地空間的一種長(cháng)期、限制性占用，超出了臨時(shí)用地的范圍。

（3）出于管道安全的考慮，法律對管道地表及其周邊土地利用加以限制，這對原有土地的農業(yè)種植和其他開(kāi)發(fā)利用構成影響，也就構成了“立法上的管制”。

油氣管道項目特殊用地方式的權利歸屬一直存在著(zhù)爭議，表2列出了一些學(xué)者的基本觀(guān)點(diǎn)。

我國的西氣東輸工程首次使用了“管道地下通過(guò)權”的概念。國土資源部《關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復函》（國土資函[2001]327號）規定：“工程竣工后，建設單位享有地下通過(guò)權”。但此規定并沒(méi)有上升為法律，在之后的油氣管道項目中也未付諸實(shí)施。

大多數學(xué)者認為管道地下通過(guò)權可以通過(guò)設定地役權解決，《物權法》中關(guān)于“地役權”的規定更為此提供了依據。

2.2 因管道安全而限制他人利用土地

為了保護管道的安全運行，《石油天然氣管道保護法》第二十八條至三十五條分別對管道及其附屬設施上方、管道中心線(xiàn)兩側5米至1000米范圍內的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限制。這些規定影響了原有土地的用途，特別是集體用地中農村居民的宅基地、工礦用地、經(jīng)濟作物種植園地以及由他人取得使用權的國有土地，有時(shí)會(huì )出現土地使用權人因管道建設而不得不改變原有土地用途的情況。

在國外，這種通過(guò)立法上的管制作用間接地約束財產(chǎn)使用權的情形被認為是“準征收”行為，也有學(xué)者認為管道對周?chē)�土地利用的限制屬于“公共地役權”范疇。由于我國并沒(méi)有這方面的法律規定，所以還不能認定這種限制達到了“準征收”和“公共地役權”的構成要件。但為了維護土地使用權人的利益，《石油天然氣管道保護法》相關(guān)條款仍然明確了管道企業(yè)應對影響土地使用的行為給予補償。

因管道安全而限制土地用途并非完全禁止該土地的其他利用。作為一項救濟手段，土地使用權人仍然可以和管道企業(yè)約定土地的其他用途。例如《石油天然氣管道保護法》第二十六條第二款就規定，通過(guò)約定，土地使用權人可以種植淺根農作物。這也是節約土地資源、分層利用土地的需要。

2.3 管道與其他工程相遇時(shí)的通過(guò)權

根據《物權法》相鄰關(guān)系的有關(guān)規定，不動(dòng)產(chǎn)權利人因鋪設管線(xiàn)等必須利用相鄰權利人土地、建筑物的，相鄰權利人應當提供必要的便利，但不動(dòng)產(chǎn)權利人鋪設管線(xiàn)的行為不得危及相鄰不動(dòng)產(chǎn)的安全。

管道工程在穿越公路、鐵路時(shí)，根據《物權法》建設用地使用權分層設立的規定，作為土地所有人的國家還可以在公路、鐵路的建設用地使用權范圍外為管道企業(yè)設立新的建設用地使用權，即地下管道通過(guò)權。

2.4 管道維護使用土地的權利

在管道企業(yè)對管道進(jìn)行巡護、檢測、檢修、維修等作業(yè)需要使用土地時(shí)，《石油天然氣管道保護法》采用了國外的通行做法，即要求土地使用權人給予必要的便利（見(jiàn)第二十七條）。管道企業(yè)取得的這種權利可以稱(chēng)為“緊急道路通行權”，特別是因安全事故需要對管道進(jìn)行搶修時(shí)十分必要。

3  油氣管道通過(guò)權制度的設立

《物權法》地役權制度的確立為管道通過(guò)權問(wèn)題提供了解決模式和途徑。以地役權為基礎，可以構建我國的管道通過(guò)權制度。

西氣東輸管道工程中確立的“管道地下通過(guò)權”，包括三個(gè)方面的內容：

（1）管道地下通過(guò)權的取得。管道地下通過(guò)權由取得管道地下通過(guò)權權利人與有關(guān)地方人民政府土地行政主管部門(mén)簽訂地下通過(guò)權合同方式約定。

（2）管道地下通過(guò)權的補償。首次規定管道地下通過(guò)權權利人要對管道地下通過(guò)權的限制性進(jìn)行補償；對管道后續土地利用造成的損失按價(jià)賠償。

（3）管道地下通過(guò)權人的權利。為保證管道正常運行而保養、檢修已埋設管道，也屬于管道地下通過(guò)權的權利內容。

這三項規定雖然粗略，而且不完善，但它明確了管道通過(guò)權的約定取得方式，完善了管道通過(guò)權的權利內容，尤其是管道限制補償的提出具有重要的意義。這些原則性的規定為管道通過(guò)權制度的建立和完善提供了基礎架構。

3.1管道通過(guò)權的取得

（1）科學(xué)的管道規劃

管道建設規劃由管道企業(yè)根據管道發(fā)展規劃編制，經(jīng)審核符合城鄉規劃的，應當依法納入城鄉規劃。

通過(guò)管道建設規劃，管道企業(yè)在選線(xiàn)時(shí)可以盡量避開(kāi)地震活動(dòng)斷層、容易發(fā)生洪災和地質(zhì)災害的區域，避開(kāi)自然保護區、水源地等生態(tài)敏感地區以及其他地理條件復雜的區域；將管道用地作為重大基礎設施或交通規劃用地來(lái)布局，還可以避開(kāi)建筑物、構筑物、鐵路、公路、市政設施、軍事設施、電纜、光纜等，減少與其他工程的相遇，從而減少管道穿跨越的次數，降低管道企業(yè)的用地成本。通過(guò)規劃確定保護距離，可以減少管道建設過(guò)程中因安全距離問(wèn)題與其他工程發(fā)生爭議，有利于管道安全。

（2）用地談判與協(xié)商

在項目核準過(guò)程中，地方政府需要向管道企業(yè)明確用地的各項要求，管道企業(yè)應當向相關(guān)主管部門(mén)明確管道將要占用土地的數量和使用土地的方式、對土地使用的必要限制、對環(huán)境造成的破壞以及補償范圍。

對于管道的地下通過(guò)權，管道企業(yè)應當與土地權利人進(jìn)行協(xié)商解決，簽訂管道地下通過(guò)權協(xié)議。協(xié)議至少應包括以下條款：

①管道通過(guò)土地的具體位置以及占用土地的面積、數量和方式；

②管道通過(guò)權的費用和支付方式；

③對土地限制的范圍和補償；

④管道通過(guò)權的期限；

⑤當事人雙方各自的權利和義務(wù)。

（3）設立限制區

除了指定的通過(guò)權用地外以外，還可以借助管道通過(guò)權協(xié)議，約定在管道兩側再預留一定寬度的限制區，其目的是為了限制那些可能對管道安全造成威脅和破壞的行為。限制區的范圍應當符合相關(guān)法律的規定。

3.2 管道通過(guò)權的補償

大多管道項目在實(shí)踐中將管道建設用地補償只分為永久性和臨時(shí)性?xún)煞N，原因是之前的法律并沒(méi)有規定管道企業(yè)需要對影響土地使用的行為支付補償，各地方政府征地補償標準中也不含此項內容，這對土地使用權人顯失公平。為此，《石油天然氣管道保護法》第十四條第二款規定：“管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)的土地用途給予補償”，也就是為了減少土地使用權人的損失，在管道用地補償中，管道企業(yè)應該增加“管道通過(guò)權補償”。

如何確定管道通過(guò)權的補償標準是一個(gè)需要研究解決的問(wèn)題。在我國土地估價(jià)體系中，帶他項權利的土地價(jià)格評估包括管道通過(guò)權的評估還沒(méi)有完整的評估技術(shù)和方法。借鑒國外管道通過(guò)權的補償辦法，一個(gè)可行的標準是按永久性補償標準的一定百分比來(lái)計取，百分比的取值區間由國家統一制定，而具體補償的百分比則根據該土地的原有用途、管道建設對該土地的限制程度、該地區的綜合區片價(jià)水平等來(lái)確定。

3.3 管道通過(guò)權的登記

我國《物權法》中地役權是隨著(zhù)地役權合同的生效而成立，地役權登記并沒(méi)有作為地役權的生效條件，登記僅僅產(chǎn)生對抗善意第三人的效力。

但是，對于管道通過(guò)權來(lái)說(shuō)，不登記就不利于土地權屬管理，權屬不清，則就可能因土地權利人變化而帶來(lái)管道安全問(wèn)題。因此，應該將登記作為管道通過(guò)權的生效要件。

3.4 管道通過(guò)權的期限

對于地役權的存續期限，我國《物權法》也沒(méi)有明確規定，但可由當事人約定。對于管道通過(guò)權的期限，也應當由管道公司與土地權利人約定。由于管道通過(guò)權是一種從屬權利，其存在的期限應小于或等于主權利的期限，因此不能約定為永久存在�？紤]到管道工程的特殊性，在約定期限時(shí)應以管道的計劃使用壽命為主，同時(shí)兼顧土地承包經(jīng)營(yíng)權、建設用地使用權等用益物權的期限限制。

4  結語(yǔ)

管道地下通過(guò)權缺失會(huì )給管道安全帶來(lái)重大隱患，如管道占壓和第三方施工傷害等問(wèn)題。根據《石油天然氣管道保護法》中的相關(guān)規定，管道企業(yè)是管道保護的責任主體，政府及相關(guān)部門(mén)是管道保護的行政管理主體，對管道保護工作主要履行監管職能，在制定管道保護地方法規時(shí)，要努力從法律層面尋找“管道通過(guò)權”問(wèn)題的突破口，在《土地管理法》《物權法》基礎上進(jìn)一步構建“管道通過(guò)權”制度。

根據管道建設用地的特點(diǎn)，現行法律法規應該進(jìn)一步完善對土地他項權利體系的構建和土地征收制度的改革，比如將“管道通過(guò)權”納入土地他項權利中，允許土地的部分征收（例如土地征收時(shí)可以只征收管道通過(guò)權）等。

作者簡(jiǎn)介：

張耀東，男，碩研，畢業(yè)于華中科技大學(xué)土地資源管理專(zhuān)業(yè)，曾就職于中國石油天然氣管道局，參與西部管道工程、澀寧蘭輸氣管道復線(xiàn)工程，長(cháng)期從事油氣管道工程管理研究，現于南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院任教。