王世聲

中國石化集團公司法律事務(wù)部

油氣管道的安全保護是一個(gè)系統性問(wèn)題，其核心是明確當事各方的權利邊界，明晰權利歸屬，由單方的行政強制保護機制變?yōu)榭山灰�、協(xié)商的市場(chǎng)化保護機制。

充分認識管道安全問(wèn)題的復雜性

在現實(shí)中，管道安全問(wèn)題往往和利益矛盾相互交織，要求我們必須高度重視管道安全問(wèn)題的復雜性。

（1）把握歷史和現實(shí)的平衡。

目前我國多數油氣管道都建設于上世紀中末期，當時(shí)的安全制度、土地法律和管道設計、施工標準與今天相比差異很大。對這些老舊管道發(fā)生的安全問(wèn)題、利益糾紛，如果按照現行法律法規來(lái)解決，顯然對管道企業(yè)是不公平的。因此對管道安全問(wèn)題和利益糾紛，應結合當時(shí)的法律環(huán)境來(lái)予以化解，在確保管道安全的前提下，采取協(xié)商、調解等綜合性手段來(lái)解決。

（2）把握行政與市場(chǎng)的平衡。

由于油氣資源的稀缺性，包括油氣管道在內的油氣行業(yè)在我國一直處于優(yōu)先發(fā)展的地位，管道建設、保護具有較強的行政和計劃色彩。在特定的歷史條件下，這無(wú)疑有助于管道業(yè)務(wù)的發(fā)展。但隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立和法律制度的完善，全社會(huì )的權利意識、法治意識增強，民事主體權利平等成為社會(huì )共識。承認管道企業(yè)與其他相關(guān)主體權利（主要是土地權利）的平等性，成為化解管道糾紛和確保管道安全的關(guān)鍵。市場(chǎng)機制的要義在于首先要明晰管道企業(yè)與其他相關(guān)主體的利益邊界，如土地的權利歸屬，其次是平等協(xié)商的補償、交易機制。單靠行政手段只會(huì )解決表面問(wèn)題，無(wú)法從根本上解決管道利益糾紛。

（3）把握內部與外部的平衡。

《石油天然氣管道保護法》明確管道企業(yè)是管道安全的第一責任主體。但應該看到，管道安全是一個(gè)綜合性的問(wèn)題，單靠管道企業(yè)顯然不足以維護管道全，管道安全既涉及當地政府部門(mén)（監管服務(wù)），又與管道外部諸多主體相關(guān)。除打孔盜油外，壓覆占用與第三方施工都是威脅管道安全的重要因素，解決這些問(wèn)題，需要管道企業(yè)與相關(guān)主體保持利益平衡，取得其他主體的支持與配合。

（4）做到綜合考量統籌兼顧。

無(wú)論是美國等國家“以強度保證安全”的制度理念，還是俄羅斯等國家 “以距離保證安全”的制度理念，在我國當前的安全形勢下，都只具有借鑒意義。一方面我國的管道技術(shù)、安全意識尚有不足；另一方面，單純強調以距離保安全，為我國的土地資源環(huán)境所不容。因此，我國的管道保護應該是兩者的結合，既要強調本質(zhì)安全，強化企業(yè)的安全義務(wù)，在規劃、建設、施工、運營(yíng)各個(gè)環(huán)節做好安全保護工作，又要結合管道保護的現狀，確定合理的管道安全距離，減少外力的破壞。

地下通過(guò)權是完善管道保護機制的關(guān)鍵

（1）管道地下通過(guò)權是管道安全的外部保障。

管道保護法第三十、三十一等條款規定了管道的核心保護區域和安全距離要求，客觀(guān)上對管道上方及周?chē)�的土地利用造成了限制。從更廣泛意義看，管道作為線(xiàn)性工程，使其所通過(guò)的整幅土地發(fā)生利益減損，也影響到政府對土地的規劃利用。如果不對土地權利人進(jìn)行補償，勢必造成對其權益的剝奪，這已成為管道安全沖突的根源。而管道企業(yè)通過(guò)簽訂合同支付對價(jià)，取得管道通過(guò)權，保證了管道企業(yè)的土地權利，也就保證了安全距離的落實(shí)。

通過(guò)取得管道通過(guò)權，管道企業(yè)可以有效對抗土地權利人對土地的濫用，也可以對抗政府部門(mén)對土地規劃的隨意變更而要求管道遷線(xiàn)、改線(xiàn)，即使確實(shí)需要改線(xiàn)、遷線(xiàn)的，管道企業(yè)也應隨著(zhù)供役地一并獲得相應的補償。

（2）管道通過(guò)權是建立市場(chǎng)機制的紐帶。

管道通過(guò)權作為地役權，屬于合同物權，應由管道企業(yè)與土地權利人通過(guò)協(xié)商來(lái)確定，并予以登記。這種協(xié)商機制更能反映當事雙方的利益訴求，相對于單純依靠行政手段，能從根本上解決管道外部安全問(wèn)題。通過(guò)簽訂管道地下通過(guò)權合同，管道企業(yè)可以將管道安全保障義務(wù)、管道上方土地利用情況告知義務(wù)作為合同必備條款，土地權利人可獲得相應補償，但有義務(wù)配合管道企業(yè)的巡線(xiàn)、檢維修、管道搶險工作，從而實(shí)現管道企業(yè)與土地權利人利益與責任的平衡。

（3）現行法律規定支持設立管道通過(guò)權。

我國現行的法律法規為管道通過(guò)權的設立提供了法律保障。2007年出臺的《物權法》第156條規定“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益”。1995年國土部頒布的《土地登記規則》與《確定土地所有權與使用權的若干規定》中規定的“土地他項權利”的概念，即“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的，土地使用權確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權利”是在程序上確立了類(lèi)似地役權的制度。而國土資源部關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復函（國土資函[2001]327號）明確規定:“西氣東輸管道工程是經(jīng)國務(wù)院批準的國家重點(diǎn)基礎設施建設項目，依據《石油天然氣管道保護條例》進(jìn)行管理，工程竣工后，建設單位享有地下通過(guò)權�！逼渲刑岬降摹暗叵峦ㄟ^(guò)權”就可以理解為地役權，也是目前較早確認管道企業(yè)土地權利的規范性文件。2014年出臺的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》和2016年出臺的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細則》對地役權的登記程序作出了詳細規定。管道通過(guò)權的土地使用費標準如果采取談判方式確定，顯然成本太高，建議以省為單位按照土地性質(zhì)進(jìn)行確定并予以公示。其他特殊情況的費用如管道上方農作物減產(chǎn)、管道周邊水土流失等的補償也應一并明確補償標準。從現實(shí)情況來(lái)看，管道企業(yè)在運營(yíng)過(guò)程中因土地矛盾支付的費用是很高的，通過(guò)地方政府明確管道通過(guò)權的土地使用費標準，將補償費用由暗補變?yōu)槊餮a，便于企業(yè)規范操作，降低費用。土地使用費支付的期限，建議每5年左右支付一次，這樣有利于平衡管道企業(yè)與土地權利人的利益。管道通過(guò)權登記是取得權利的關(guān)鍵一步，考慮到土地權利人人數眾多，建議管道企業(yè)以縣級為單位進(jìn)行登記，以確保土地權利的完整性。

建立多元化糾紛解決機制

當前油氣長(cháng)輸管道安全問(wèn)題頻發(fā)，利益糾紛復雜，除打孔盜油案件有明確的管理部門(mén)外，很多地方管道安全保護主管部門(mén)尚不明確，管道上方土地壓覆占用、第三方違章施工的糾紛不能迅速解決，給管道安全運營(yíng)造成極大壓力。鑒于此，應當探索多途徑的糾紛解決機制。

鼓勵出臺地方法規。地方政府應依據《石油天然氣管道保護法》，結合當地實(shí)際出臺管道保護的地方法規，明確管道保護主管部門(mén)和管道糾紛的解決程序，如有些地方長(cháng)期存在管道上方農作物減產(chǎn)、管道周邊水土流失嚴重等問(wèn)題，嚴重影響企地關(guān)系，應通過(guò)立法加以解決。

推行示范合同文本。針對工程相交相遇的情況，特別是管道穿越公路、鐵路、河流時(shí)，對工程雙方的安全保護都提出了較高要求，為降低談判成本，明晰工作程序，建議管道保護主管部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)根據管道保護法及相關(guān)法律的規定，制定相交、相遇施工示范合同文本，明確雙方的權利義務(wù)、安全措施、補償標準、信息報送等，以防范安全風(fēng)險，減少糾紛的發(fā)生。

完善管道信息公示。當前因第三方施工造成管道損害的事故高發(fā)，一個(gè)重要原因是無(wú)法有效獲得地下管道信息。因此加快管道信息的匯集整理，建立統一的管道信息系統，為施工企業(yè)通過(guò)適當途徑獲取地下管道信息提供便利，可有效降低因盲目施工對管道造成的損害。

作者：中國石化集團公司法律事務(wù)部副處長(cháng)

《管道保護》2016年第5期（總第30期）