史航

中國石油天然氣管道工程有限公司

看了《管道保護》近期登載的關(guān)于設立管道地下通過(guò)權問(wèn)題的研究文章（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“文章”），首先非常不解：我國的土地不是公有制嗎？管道從什么時(shí)候沒(méi)有了通過(guò)權而需要重新設立？進(jìn)一步閱讀后更產(chǎn)生了一些疑問(wèn)，就此與各位文章作者商榷。

本人從事管道設計和建設多年，深知管道建設程序之復雜，建設中土地協(xié)調難度之大以及運營(yíng)維護中涉及土地的種種矛盾。提出設立管道地下通過(guò)權，對我國管道以及其他基礎設施的建設與管理影響很大，應該廣泛、深入調研，聽(tīng)取政府有關(guān)部門(mén)、管道企業(yè)、地方政府、相關(guān)行業(yè)企業(yè)等各方的意見(jiàn)，慎重為之。理由如下。

1、文章的法律依據

文章列舉美國、加拿大、西班牙、英國等管道建設需要得到土地通過(guò)權，而我國現行法律沒(méi)有注明這一權利，出現許多管道建設矛盾和管道保護隱患，因此呼吁設立管道通過(guò)權。但這些國家的土地私有化制度與我國的土地公有制有本質(zhì)的區別�！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ骸爸腥A人民共和國實(shí)行土地的社會(huì )主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”。同時(shí)，《石油天然氣管道保護法》第十四條規定：“管道建設使用土地，依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償”。這條規定就是管道建設用地的法律規定，也就是從法律上給定了管道的“通過(guò)權”，不存在“法律制度上存在空白”一說(shuō)。而且，目前對于管道站場(chǎng)永久占地，國家有規劃選址、土地預審、各項評價(jià)等法規；線(xiàn)路施工臨時(shí)用地，國家有臨時(shí)用地補償的規定，各省市政府有補償標準，且需要與土地權益人簽訂同意補償的協(xié)議，在土地權益人、土地所在鄉、村同意的條件下，管道施工才能夠進(jìn)行。這些法規、程序都是完善的。

土地私有制國家中，土地的所有權在個(gè)人手中，管道或其它設施通過(guò)私人所有土地需要一家一家簽合同，私人不同意管道就不能通過(guò)。把這種“經(jīng)驗”拿到中國來(lái)，顯然不切實(shí)際。查閱一下國內其他各種線(xiàn)性工程——鐵路、公路、水渠、光纜、電纜、供水管網(wǎng)等，哪一個(gè)行業(yè)需要“通過(guò)權”才能建設？按照文章觀(guān)點(diǎn)，沒(méi)有法律上寫(xiě)明的“通過(guò)權”，都是“與法無(wú)據”，由此推論：我國解放以來(lái)各種基礎設施的建設法規都“不算法律”，都是“缺乏依據的”，這種觀(guān)點(diǎn)顯然存在片面性。

文章還談到：“我國油氣管道強制通過(guò)制度事實(shí)存在，但沒(méi)有法律的明文規定”，然而《石油天然氣管道保護法》第十五條規定：“依照法律和國務(wù)院的規定，取得行政許可或者已報送備案并符合開(kāi)工條件的管道項目的建設，任何單位和個(gè)人不得阻礙”�？梢�(jiàn)強制通過(guò)制度是有法律明文規定的；因為鐵路、管道這些線(xiàn)性工程建設中，任何一家的土地（哪怕只有1米長(cháng)）不讓通過(guò)也難以建成，結合我國的實(shí)際，這種強制通過(guò)權是必需的。

2、文章的核心觀(guān)點(diǎn)“管道名為臨時(shí)用地，實(shí)則長(cháng)期占用，管道企業(yè)并沒(méi)有取得使用這些土地的權利”提法不妥

管道線(xiàn)路用地在施工期間占用地面空間，對地面附著(zhù)物進(jìn)行賠償，施工之后管道埋在地下，地面可以耕種或作為綠地，道路可以正常運行，并沒(méi)有限制。雖然管道保護法規定不能種深根植物等，但管道埋在地下正是它的優(yōu)勢。國際上對土地的空間都是多層綜合利用，這也是我們國家積極倡導的方式。認為“一塊土地只能從平面投影上用作一種用途”，這種看法顯然是片面的。試想一塊土地上有高壓線(xiàn)，地面種田，下埋管道，深層還有地鐵或人防設施，每一種設施都要取得“通過(guò)權”，不僅建設受到限制，我國的土地再多也不夠用。

目前確實(shí)存在管道埋設對土地的不利影響問(wèn)題，比如熱輸管道造成地溫升高、影響作物生長(cháng)，這些問(wèn)題可通過(guò)降低管道向土地傳熱程度，適當增加管道埋深，加強土地復耕質(zhì)量等技術(shù)及管理手段解決，法律上即使有“通過(guò)權”的名詞也解決不了此問(wèn)題。

3、文章談到?jīng)]有設通過(guò)權造成的幾種后果，與現狀有出入

（1）文章說(shuō):“土地權益人的權益受到侵害，沒(méi)有給予應有的補償”。國家規定了各種土地的補償標準，企業(yè)建設管道花的國家投資，賠償的費用由管道企業(yè)先撥付給省、市、縣等有關(guān)主管部門(mén)，經(jīng)過(guò)平衡再發(fā)放到土地權益人手中，這里面顯然有不合理之處，賠償不一定完全到位。但現實(shí)條件下，只能綜合權衡各方利益。地方政府、企業(yè)、土地權益人的矛盾錯綜復雜，多年來(lái)，國家出臺各種政策平衡這些矛盾，我們作為管道保護者，夸大這些矛盾，對管道行業(yè)毫無(wú)益處。

（2）文章講：由于沒(méi)有通行權“管道外部安全難以得到保障”，并舉例“美國的管道因有通過(guò)權而遭受的人為傷害少”。其實(shí)通過(guò)權和受傷害這兩者沒(méi)有本質(zhì)聯(lián)系。我國有管道保護法，而且土地權益人明白管道是受法律保護的，不會(huì )明目張膽的破壞管道。我國管道受外界傷害多的原因，除了打孔盜油，大多是第三方施工的無(wú)意破壞。大連6.30是管道穿越施工誤傷了運行中的管道，中衛7.16是鐵路方勘察鉆探誤傷管道，與管道通過(guò)權根本沒(méi)任何聯(lián)系，作為文章依據是不合適的。

（3）文章又說(shuō)：由于沒(méi)有通過(guò)權而使“企地關(guān)系受到干擾”。企地關(guān)系涉及到安全責任、稅收、土地利用等方方面面，地方政府并沒(méi)有提出管道及鐵路等基礎設施必須有“通過(guò)權”。確實(shí)有地方政府提出“管道沿線(xiàn)需永久征地”的意見(jiàn)，但不普遍，也不符合國家土地政策。曾有企業(yè)提出要“管道沿線(xiàn)3米永久征地、以后各種規劃及建設服從管道”的意見(jiàn)，地方政府根本不同意，理由是3米這么窄的一條地影響了整個(gè)區域的土地利用極不合理。青島事故東營(yíng)--黃道輸油管道復線(xiàn)建設中就有“管徑+每側各1m”的永久征地，并沒(méi)有避免后期城市建設占壓。

（4）文章又講：沒(méi)有通過(guò)權是管道企業(yè)的“軟肋”，管道的保護工程沒(méi)有換來(lái)“名分”。企業(yè)愿意花錢(qián)加強保護管道設施平息矛盾。但關(guān)鍵是：有了通過(guò)權同樣要花錢(qián)保護管道設施，努力和地方政府主管部門(mén)、沿途鄉鎮和群眾保持和諧關(guān)系，并不因為“你有通過(guò)權”而有所不同。若不能保護好管道，再充足的名分也保障不了管道安全。文章的該觀(guān)點(diǎn)不接地氣。

4、關(guān)于用地的操作方式

文章呼吁應設立管道通過(guò)權，以后建設管道“管道企業(yè)與土地權益人簽訂管道地役合同”，通過(guò)“座談、評估、公示”的方式，廣泛征求包括“中介組織、利害關(guān)系人和社會(huì )公眾”的意見(jiàn)。此作法一看就是國外土地私有制的做法，看上似乎合法合理，但前提錯了：我國是土地公有制，與國外的土地私有制完全不同。

本人認為，在了解部分農民意見(jiàn)的同時(shí)，還應看到目前的管道建設頻頻受阻、管道維護進(jìn)地需高價(jià)賠償等局面。更重要的，想完全按照國外的作法去尋求法理上的“心理平衡”，則新建管道根本建不成——遭遇類(lèi)似于土地開(kāi)發(fā)商拆遷遇到釘子戶(hù)的尖銳矛盾，或漫天要價(jià)，很難簽訂通過(guò)權、地役權合同。對已經(jīng)運行的管道，土地權益人和地方政府若讓你“補辦通行權”——新管道都辦了，老管道當然也照辦！管道企業(yè)難以應對。所以，這種做法在中國行不通。管道保護法第十四條、十五條已經(jīng)賦予了管道建設的用地權力，該法是2010年頒布實(shí)施的，文章以2007年頒布實(shí)施的物權法為依據，說(shuō)有明顯沖突，這令人費解。

一項政策的出臺必須考慮方方面面，兼顧各方利益，不能因為有些單位有些人提出困難，一些土地權益人有怨氣，就輕易決定。國家多年來(lái)的政策和法規是有基礎的、符合我國實(shí)際的，盲目參照國外作法不僅行不通，還會(huì )將管道行業(yè)推入窘境。建議廣泛聽(tīng)取管道建設、征地協(xié)調人員的意見(jiàn)，同時(shí)調研國土資源管理部門(mén)，以及交通、電力、通信等其他行業(yè)的用地做法，改變現狀必須慎之又慎。

綜上所述，提出以下觀(guān)點(diǎn)。

⑴我國的建設法規和程序是健全的，管道保護法已經(jīng)賦予了管道的 通過(guò)權，國外的作法不適合中國。

⑵管道保護法對管道兩側土地限制活動(dòng)的規定不太詳細，隨著(zhù)經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展，有些規定還有待修訂完善，在保護管道的同時(shí)，應考慮到土地權益人的正當利益。

⑶目前呼吁設立管道通過(guò)權和地役權不僅沒(méi)有意義，還會(huì )激化管道企業(yè)與土地權益人、地方三者之間的矛盾，給管道行業(yè)帶來(lái)風(fēng)險，同時(shí)會(huì )給交通、水利、電力、通信等各行業(yè)造成不利影響。

⑷針對管道臨時(shí)用地與土地權益人的矛盾，建議今后管道建設臨時(shí)用地的賠償金支付程序與金額等應更加透明；對管道運營(yíng)維護進(jìn)入土地引起的對各種地面附著(zhù)物、土地本身影響的賠償標準，應由各地政府制訂；管道作業(yè)進(jìn)入場(chǎng)地（事故搶修除外），可向地方政府主管部門(mén)辦理手續，并在其協(xié)調下支付合理費用。地方政府和管道企業(yè)共同做好法規宣傳，多方舉措減緩矛盾。

⑸從技術(shù)層面解決埋地管道對土地影響問(wèn)題，如新管道可適當深埋；制定更高質(zhì)量的土地復耕要求；管道標志樁、檢測樁的設置不影響耕作；探討采用降低管道向土體的傳熱技術(shù)；管道巡線(xiàn)、檢測運用更先進(jìn)的方式以盡量不損害地表附著(zhù)物等。通過(guò)技術(shù)進(jìn)步，逐步解決或緩解埋地管道對土地的影響。

作者：中國石油天然氣管道工程有限公司副總工程師，全國勘探設計大師。

《管道保護》2017年第3期（總第34期）