高鵬 張興武 康紀龍

中石油長(cháng)慶油田公司

管道保護法的頒布實(shí)施對加強管道保護工作，促進(jìn)管道企業(yè)提升管理，解決和排除影響管道安全的問(wèn)題和隱患，確保管道安全運行具有重要意義。這標志著(zhù)我國石油天然氣管道保護規范由行政法規上升至法律，但現實(shí)的復雜性也決定了法律不能涵蓋管道運行過(guò)程中的全部問(wèn)題。本文擬就石油天然氣管道建設及運行中涉及土地占用方面的法律問(wèn)題進(jìn)行探析。

一、油氣管道建設及運營(yíng)中土地使用的特點(diǎn)及復雜性

石油天然氣管道屬于線(xiàn)性設施，同時(shí)又有固定點(diǎn)， 與一般的建設項目用地不同，有其特殊性與復雜性。目前，石油天然氣管道用地在建設及運營(yíng)過(guò)程中，主要有臨時(shí)用地、永久性用地和限制性用地等幾種。

（一）臨時(shí)用地。主要是管道建設過(guò)程中臨時(shí)占用的土地，包括一些管道工程鋪設作業(yè)帶、施工占道、設備堆放場(chǎng)地、取棄土場(chǎng)地等。這部分土地的使用權，一般通過(guò)管道企業(yè)與土地權利人簽訂臨時(shí)用地協(xié)議取得。對于施工過(guò)程中臨時(shí)用地，石油天然氣管道建設方只享有在施工期間為建設需要臨時(shí)使用的權利，管道建設完成之后，依據協(xié)議約定，土地使用權歸原土地權利人。

（二）永久性用地。主要是管道工程建成后需要永久使用的土地，包括閥室、首末部、增壓站、清管站、分輸站用地等。管道企業(yè)對這部分土地的使用權，多以政府劃撥方式取得，也有較少部分以出讓方式取得。由于該部分用地是通過(guò)國家劃撥或出讓的方式取得的，管道企業(yè)對其擁有國有土地使用權。

（三）限制性用地。主要是管溝用地（埋設管道的溝渠），這部分用地在管道建成后，并不直接使用地表的土地，但對地表土地的使用有限制，如被局限于耕地和園地的用途，禁止取土，挖塘，堆放大宗物資，修筑建筑物、構筑物或者種植深根植物等。管溝用地是整個(gè)管道用地的主體，用地量很大。對這部分限制性用地的取得方式，國家并沒(méi)有明確的規定，有些地方政府對管溝用地進(jìn)行了征收，管道企業(yè)取得了管溝沿線(xiàn)土地的建設用地使用權，但絕大部分管溝土地未進(jìn)行征收。

實(shí)踐中，對于臨時(shí)用地和永久性用地，由于是根據協(xié)議、依法征收或出讓取得，規定較為明確，執行較為順利，矛盾也較少，但限制性用地，由于國家沒(méi)有明確的規定，實(shí)踐中矛盾較為突出，出現問(wèn)題很多，也很難解決。

二、限制性用地法律規定的不確定性及實(shí)踐中的問(wèn)題

油氣管道建成后，管道企業(yè)在管道運營(yíng)時(shí)并不直接使用管溝之上的土地，一般是由原所有人或使用權人繼續占有使用，對該部分的土地權利法律并無(wú)明確規定。

國土資源部曾經(jīng)在《關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復函》（國土資發(fā)[2001]327號）中規定，管道建設工程竣工后，建設單位享有“管道地下通過(guò)權”， 管道地下通過(guò)權的權利、義務(wù)可采取由取得管道地下通過(guò)權權利人與有關(guān)縣、市人民政府土地行政主管部門(mén)簽訂地下通過(guò)權合同的方式約定。但是根據物權法規定， 土地權利類(lèi)型主要有土地所有權、土地承包經(jīng)營(yíng)權、建設用地使用權、宅基地使用權以及地役權，并沒(méi)有“管道地下通過(guò)權”的規定。依據物權法定原則，國土資源部已無(wú)權設立“管道地下通過(guò)權”。

對于管溝用地，管道保護法第十四條規定：“依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償�！痹摋l規定可以理解為，管道通過(guò)的土地可以不辦理征收劃撥或出讓手續，但要對土地權利人應當給予補償。該規定對于管道限制性用地的屬性及其權利范圍仍然不明確。

由于國家法律對管道限制性用地規定的不明確，實(shí)踐中出現許多問(wèn)題，并且很難解決。一是管道占壓較為嚴重。由于管道限制性用地的使用權屬沒(méi)有發(fā)生變化， 造成土地使用權人使用管道用地的隨意性，管道占壓現象非常普遍，管道企業(yè)無(wú)有效手段解決占壓?jiǎn)?wèn)題，往往是舊的占壓沒(méi)有解決，新占壓又不斷發(fā)生，管道占壓給管道的安全運行造成很大的隱患。二是管道管理維護難度很大。一方面，管道限制性用地的使用權屬沒(méi)有發(fā)生變化；另一方面，管道又缺乏專(zhuān)用的伴行路，巡護管線(xiàn)須借用當地農村簡(jiǎn)易道路，這就直接導致管道沿線(xiàn)集體土地所有者的成員（農民和牧民）以管溝土地或者伴行道路未被征收征用為由阻礙管道田企業(yè)維護和搶險。另外，由于洪水或雨水沖刷造成管道裸露時(shí)，需要取土回填，因周邊集體土地所有者與管道運行利益上缺乏關(guān)聯(lián)，導致管道搶險取土困難，直接造成事故擴大或者安全隱患。

三、管道建設運營(yíng)用地的法律解決

對于油氣管線(xiàn)限制性用地的權利設置，世界各國采取的方式也不盡一致。加拿大、美國、英國等國的權利體系較為完善，一般通過(guò)管線(xiàn)用地通行權的地役權進(jìn)行設置， 而且對管線(xiàn)用地通行權的設定有專(zhuān)門(mén)的法律或法規條文加以規定；澳大利亞的地役權適用范圍則更為廣泛，其中公用地役權的權利內容多為一般相鄰關(guān)系的內容。

在我國，由于油氣管線(xiàn)主要是穿越農村集體土地， 而且貫穿長(cháng)度都比較長(cháng)，對于這部分的油氣管線(xiàn)用地， 采取征收的方式取得使用權，不僅破壞了原來(lái)土地的完整性，而且對于油氣管道運營(yíng)方而言，所征收的線(xiàn)狀土地一是面積小且呈線(xiàn)狀，難以利用，二是這些土地均被集體土地包圍，難以進(jìn)入。

因此，根據我國國情，我們認為，油氣管道用地適宜通過(guò)設定地役權的方式加以解決。因為設定了地役權后，雖然管線(xiàn)穿越了集體土地，但原土地使用權人并沒(méi)有因此失去土地，他們還可以在地表繼續耕種，只是權利受到了部分限制，例如不能種植根深植物等，同時(shí)管道運營(yíng)企業(yè)也可以獲得法律規定的權利。我國物權法第一百五十六條規定：“地役權人有權按照合同約定， 利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益�！币虼�，將油氣管道企業(yè)的管道利益與原土地權利人利益相連接，依據物權法關(guān)于地役權的規定，對管溝用地以及管線(xiàn)地面之上對原土地權利人的影響，采取補償方式設立地役權符合實(shí)際需要。

地役權的設立一般有兩種方式，一是管道企業(yè)與土地權利人雙方通過(guò)協(xié)商簽訂地役權合同，明確管道用地的權利義務(wù)。國家可以制定統一的標準合同格式，用以規范指導地役權合同的簽訂；二是通過(guò)國家法律強制設定。對此，可以考慮參照澳大利亞有關(guān)公用地役權的做法，通過(guò)國家強制登記地役權的方式直接設立地役權。澳大利亞1974年《財產(chǎn)訴訟法》規定，法庭可以在需役地所有權人申請供役地所有權人提供地役權時(shí)，強加給使用者法定的權利，并在該法中列舉了法庭可強加的情形。

綜上所述，我們建議在管道保護法及其配套法規增設強制設定地役權的相關(guān)規定，以解決管線(xiàn)建設及運行中清理占壓和實(shí)施維護時(shí)的法律困難，確保石油天然氣輸送安全，進(jìn)而實(shí)現國家能源安全和公共安全。

（作者：高鵬，長(cháng)慶油田公司法律事務(wù)處副處）

《管道保護》2015年第5期（總第24期）