劉輝

中石油集團公司法律事務(wù)部規章制度管理處副處長(cháng)

法者，定紛止爭也！—— 韓非子

“今一走兔，百人逐之，非一兔足為百人爭也，由未定。由未定，堯且屈力，而況眾人乎？積兔滿(mǎn)市，行者不顧，非不欲兔也，分已定矣。分已定，人雖鄙，不爭。故治天下及國，在乎分定而已矣�！薄�—《呂氏春秋•慎勢篇》•《慎子》

如果從高空俯瞰，我們可以看到廣袤的大地上遍布森林、草原、河流、城市、鄉村……而西氣東輸、川氣東送、蘭成渝成品油管道等能源大動(dòng)脈，雖橫貫東西南北，卻在地下穿行。

從法律的視角看，它們或是國有土地，或是集體土地。在國有土地上設立著(zhù)建設用地使用權，在集體土地之上設立著(zhù)宅基地使用權、土地承包經(jīng)營(yíng)權、林地使用權、草原使用權，以及在建項目臨時(shí)使用土地的權利。

管道建設，面對的不僅僅是一宗宗土地，確切地講，是一個(gè)個(gè)的土地權利。

上述土地所有權和用益物權，由我國現行土地管理法、森林法、草原法、物權法等明文規定，具有排他性，受法律的保護。

那么，管道企業(yè)憑什么將管道埋設到他人土地，憑什么對抗他人的土地權利？除非依法享有具有更高保護效力的排他性權利，或是在既有土地權利之上創(chuàng )設可與之并存的土地權利，或是享有更高保護效力且與既有權利相容的權利。

按照現行土地管理法和物權法的規定，管道用地可供選擇的路徑有三：一是征用土地，取得建設用地使用權；二是臨時(shí)用地，取得臨時(shí)用地批準；三是通過(guò)協(xié)商一致，在他人取得土地使用權的土地上設定地役權。

首先，我國實(shí)行土地公有制，征收征用土地的前提是滿(mǎn)足公共利益的需要。我國憲法、土地管理法、物權法、城市房地產(chǎn)管理法等都規定，為了公共利益需要， 可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補償。國有土地上房屋征收與補償條例專(zhuān)門(mén)列舉了國有土地上房屋征收所涉公共利益范疇。法律規定的核心要義是，因公共利益需要可依法取得土地的征收征用權，并承擔相應的補償義務(wù)。這是一種超越既有土地權利保護的具有更高效力的權利。由于管道用地的特殊性，管道既要通過(guò)又不需征用土地，因此，管道通過(guò)權的取得，不適用上述法律有關(guān)對土地征用與補償的規定。

其次，土地管理法第五十七條規定了臨時(shí)用地制度，臨時(shí)用地的期限一般不超過(guò)兩年，并不得修建永久性建筑物。而管道用地屬于長(cháng)期用地，既要滿(mǎn)足管道建設時(shí)敷設管道的用地需要，又要滿(mǎn)足管道運行后長(cháng)期運行維護的用地需要。因此，臨時(shí)用地制度不適用于管道用地。

再次，物權法規定了地役權制度，這是可以設立在他人土地權利之上的一項他物權，由供需役地權利人通過(guò)地役權合同約定設立，不登記不得對抗善意第三人。但是，根據物權法第一百六十三條的規定：“土地上已設立土地承包經(jīng)營(yíng)權、建設用地使用權、宅基地使用權等權利的，未經(jīng)用益物權人同意，土地所有權人不得設立地役權�！边@表明，地役權具有平等性。如果供役地權利人不同意，地役權就無(wú)法設立，管道就無(wú)法通過(guò)其土地。因此，物權法上的地役權制度，也不能完全解決管道用地問(wèn)題。

管道保護法第十四條規定：管道建設使用土地， 依照土地管理法等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償。該條規定將管道用地指向土地法、物權法等法律的規定，從上述分析可見(jiàn)，管道保護法第十四條規定，也不能解決管道用地問(wèn)題。

管道用地直接關(guān)系油氣管道的定位或管道的法律地位問(wèn)題。法律起草過(guò)程中，曾規定管道是基礎設施、公共設施，后被刪除，因為這樣規定沒(méi)有法律上的意義， 需要將管道作為基礎設施、公共設施這一定位體現到法律制度上來(lái)，通過(guò)相應的法律制度的轉化，賦予管道在滿(mǎn)足法定條件下通過(guò)他人土地的權利，我們稱(chēng)之為管道通過(guò)權。

那么，現行法律及國家有關(guān)規定是否有類(lèi)似于管道有權通過(guò)他人土地的規定？

目前，管道企業(yè)憑路條，即發(fā)改委關(guān)于項目前期工作的批復開(kāi)展前期工作，包括開(kāi)展土地預審。依照國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定、政府核準投資項目管理辦法，項目核準屬行政許可事項，項目單位依核準文件辦理規劃許可、土地使用等手續。盡管項目前期批復文件、項目核準文件具有賦予管道建設的權利，但是由于其效力低，無(wú)法對抗他人已取得的土地用益物權，因此，管道通過(guò)他人土地影響其合法權益，無(wú)法得到土地權利人的理解和認同。

此外，管道保護法第十五條規定：“依照法律和國務(wù)院的規定，取得行政許可或者已報送備案并符合開(kāi)工條件的管道項目的建設，任何單位和個(gè)人不得阻礙�！� 這一規定不是征用權，也不是通過(guò)權，僅是針對管道建設中的阻工等違法行為所作的一項禁止性規定，其背后反映的管道用地法律關(guān)系不清及權益不平衡等深層次問(wèn)題，才是應當依法予以規范的根本。

因此，現有管道建設程序，并未從法律上解決管道通過(guò)他人土地的權利問(wèn)題，從而理順管道用地法律關(guān)系，協(xié)調處理好管道建設與他人土地用益物權之間的權利義務(wù)關(guān)系。

管道保護的宗旨是保障油氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全。發(fā)展油氣管網(wǎng)是國家能源戰略的重要組成部分，符合公共利益需要。

為此，應當依法引入一項權利，比如管道通過(guò)權， 賦予管道通過(guò)他人土地的權利。管道通過(guò)權為實(shí)現公共利益所必需，作為應享有更高效力保護的權利，應當由法律明文規定。具體的選擇是：在修訂管道保護法或制定石油天然氣法時(shí)，對管道通過(guò)權作出明確規定。

關(guān)于管道通過(guò)權的內容，設想由管道企業(yè)與地方國土部門(mén)訂立管道通過(guò)權合同確定，主要包括：用地范圍，用地目的和方法，用地期限，費用及其支付方式， 各方權利義務(wù)等。

管道通過(guò)權的設立，應遵循維護公共利益，保護管道安全，公平保護土地權利人合法權益的原則。為此， 應建立一套公正、公開(kāi)、透明的程序，保障土地權利人的知情權、參與權，保障土地權利人獲得公平補償，保障管道保護的權利義務(wù)得到有效落實(shí)。

管道通過(guò)權的實(shí)施，還需一系列配套制度支持。如，確定用地范圍，可能需要明確不同情況下管道保護的距離。管道通過(guò)權費用是補償而不是賠償，可能需要結合管道用地特點(diǎn)，比照征地補償機制和各類(lèi)土地的補償標準研究制定管道用地的補償機制和標準。目前國有土地上房屋征收與補償已有法可依，但規范集體土地征用補償的土地管理法還在修訂中。關(guān)于支付，可能需要嘗試新的支付方式。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）