曾崇榮 楊峰

審計署長(cháng)沙特派辦

油氣長(cháng)輸管道項目線(xiàn)路長(cháng)，跨度大，建設過(guò)程中圍繞土地使用權問(wèn)題糾紛不斷，特別是當管線(xiàn)穿越鐵路、公路、河流等已有公共基礎設施時(shí)，問(wèn)題則更為突出。

土地使用權問(wèn)題的表現

管道運營(yíng)期土地使用權益無(wú)保障。

油氣管道在埋設時(shí)只開(kāi)挖一次土地，施工完成后恢復原地貌和植被，因而90%以上的管道建設用地為臨時(shí)性征地。在運營(yíng)過(guò)程中，對管道進(jìn)行維護、維修等使用土地時(shí)，需再次簽訂臨時(shí)用地協(xié)議，這給管道企業(yè)和土地權利人都帶來(lái)很大不便，且易造成土地再次利用的損害賠償爭議。

管道穿越已建工程審核批準耗時(shí)過(guò)長(cháng)。

類(lèi)似西氣東輸具有重要戰略意義的油氣長(cháng)輸管道項目，多由管道建設單位負責與管道沿線(xiàn)地方政府和其他利益相關(guān)者協(xié)調管道建設用地等事宜。雖然國家在審批過(guò)程中首先會(huì )征求沿線(xiàn)地方政府及鐵路、公路、水利等部門(mén)的意見(jiàn)，給予各方面政策支持，但實(shí)際操作往往會(huì )遇到兩大難題。一是權屬管理部門(mén)眾多，缺乏部門(mén)間的溝通機制。我國的油氣管道專(zhuān)業(yè)法律法規不完善，往往對單個(gè)管道項目采用政策性文件來(lái)彌補法律空白，因而油氣管道需穿越鐵路、公路、河流等基礎設施時(shí)，管道通過(guò)權的法律地位一直無(wú)法確立，沒(méi)有一套系統性的通用制度來(lái)遵循。二是鐵路、水利等部門(mén)均執行各自的行業(yè)施工設計規范和收費標準，矛盾突出。如鐵路有關(guān)法規明確規定鐵路穿越的設計和施工必須由鐵路部門(mén)進(jìn)行，鐵路部門(mén)執行鐵路相關(guān)標準進(jìn)行設計、施工與驗收。穿越工程施工與管道建設的標準無(wú)法統一，往往大大超出管道施工預算，造成談判困難且耗時(shí)較長(cháng)，影響工期。

管道穿跨越用地經(jīng)濟補償無(wú)據可依。

目前我國對管道穿跨越用地、管道后續用地這二類(lèi)用地的權利設置沒(méi)有明確的法律規定。特別是管道穿跨越用地的取得，不僅需要國土管理部門(mén)的同意，還必須取得相關(guān)主管部門(mén)的同意和支持，并且必須以支付用地補償為前提。穿跨越工程經(jīng)濟補償標準的缺失，造成有關(guān)單位漫天要價(jià)、重復收費現象突出。如西氣東輸二線(xiàn)工程江蘇段穿越某市境內河流時(shí)，某市水利局提出需收取30年的河道堤防占用費1245.6萬(wàn)元，收費標準無(wú)依據且金額巨大，致使建設工期推延近1年時(shí)間。

土地使用權問(wèn)題產(chǎn)生的原因

土地地下空間使用權權益不明確是問(wèn)題產(chǎn)生的內因。

我國法律尚未專(zhuān)門(mén)規定土地地下空間使用權，土地使用權取得的程序、排他性方面的規定均不完善，管道建設用地因其使用形式和安全距離要求等特殊情況，不僅與土地所有權有沖突，也與土地承包經(jīng)營(yíng)權、建設用地使用權、宅基地使用權等發(fā)生沖突，土地權益不明晰。一塊土地上若存在多個(gè)使用權主體，則極易產(chǎn)生糾紛，對管道建設和管道安全管理都不利。由于管道建設用地絕大多數為臨時(shí)性用地，地方政府與各部門(mén)在管道通過(guò)權上設置障礙，索取高額一次性補償款，或者多個(gè)部門(mén)重復收取管理費用，補償和收費成為一種利益博弈的最佳手段。此外，為保障管道安全，管線(xiàn)兩側一定距離范圍內不得進(jìn)行占壓或出現人口密集的公共場(chǎng)所設施，使管道周邊較大面積的土地使用權限受到嚴格限制，而管道企業(yè)又未對權益受限土地進(jìn)行征用。由于土地利用價(jià)值的降低使土地使用權所有者蒙受了損失，所以管道建設完工后，既難以限制他們利用土地的方式，又極易在維護管道運行過(guò)程中因再次利用土地而產(chǎn)生各類(lèi)糾紛。

石油天然氣行業(yè)法律法規不完善是問(wèn)題產(chǎn)生的外因。

我國地上、地下管網(wǎng)日趨密布，線(xiàn)性工程之間相互交叉、相互穿越的現象已十分普遍。但2001 年《石油天然氣管道保護條例》及2010年《石油天然氣管道保護法》，均對穿越工程各方無(wú)明確的約束條文，對穿越工程建設管理無(wú)明確的制度措施， 對各類(lèi)經(jīng)濟補償無(wú)明確標準。因而，管道建設企業(yè)只能與鐵路、公路、水利等管理部門(mén)通過(guò)商業(yè)談判的形式解決穿越工程建設和經(jīng)濟補償問(wèn)題，給工程的進(jìn)度、造價(jià)、質(zhì)量等帶來(lái)諸多影響。

對策及建議

從根本上解決長(cháng)輸管線(xiàn)工程的土地使用權問(wèn)題，應從管理機制、規劃建設、制度建設三個(gè)方面著(zhù)手，深化改革，建立長(cháng)效機制。

建立工程管理協(xié)調機制，完善工作程序。

一是應根據管道建設計劃將油氣長(cháng)輸管道的用地規劃列入土地總體利用規劃之中。二是在項目實(shí)施階段，可由各省發(fā)改委、重點(diǎn)辦牽頭負責穿（跨）越或遷改工程行業(yè)間的綜合協(xié)調，鐵路、公路、能源部門(mén)分別負責本行業(yè)穿（跨）越或遷改工程方案審批，明確可研、初步設計、施工各個(gè)階段各相關(guān)方所應執行的工作程序。技術(shù)標準方面嚴格執行國家和相應行業(yè)技術(shù)標準和規范，遇到標準不一致的情形，應邀請不同行業(yè)的專(zhuān)家進(jìn)行論證，確保工程質(zhì)量安全。

完善石油天然氣法律法規體系，修訂相關(guān)行業(yè)標準。

國家應針對工程實(shí)踐中出現的新問(wèn)題，修訂和完善《石油天然氣管道保護法》，注重涉及管道建設使用土地權益的平衡，明確土地地下空間使用權權益。在經(jīng)濟補償與費用收取方面，出臺明細方案，對預算編制、永久性占用被穿（跨）工程土地補償費用、施工臨時(shí)占用補償，配合施工需要的臨時(shí)停車(chē)、停運等補償、安全監護與施工配合費等各類(lèi)費用的收取進(jìn)行規范。

管道建設規劃應著(zhù)眼長(cháng)遠，統籌兼顧。

在新建管道時(shí)，發(fā)揮規劃部門(mén)的職能，既考慮當前管道建設需要，又要放眼長(cháng)遠，注重規劃建設的系統性、科學(xué)性和前瞻性，充分考慮城市建設和土地使用，盡量減少對土地和其他基礎設施工程的占用，避免管道從城區等人口密集區或重要公共設施區域穿過(guò)，形成大的土地使用糾紛問(wèn)題和安全隱患。◢

作者簡(jiǎn)介：曾崇榮，審計師，1966年生，1989年碩士畢業(yè)于武漢大學(xué)審計專(zhuān)業(yè)，現主要從事投資審計工作。

《管道保護》2015年第6期（總第25期）