宮志剛 中國人民公安大學(xué)教授

裴 巖 中國人民公安大學(xué)副教授

2013年青島“11.22”輸油管道泄漏爆炸事故造成62人遇難，對我國城市地下管線(xiàn)安全再次敲響警鐘。這起事故暴露出輸油管線(xiàn)規劃設計不合理、安全生產(chǎn)責任不落實(shí)、應急處置工作不規范等問(wèn)題。

隨著(zhù)城市擴張和人口聚集，油氣管線(xiàn)與市政管網(wǎng)的矛盾沖突已成為一個(gè)普遍現象；同時(shí)，中國正處于新一輪油氣管網(wǎng)建設高峰期，又有相當比例的管線(xiàn)進(jìn)入“老齡化”，油氣管道泄漏事故可能處于高發(fā)期。結合當前社會(huì )安全形勢，未來(lái)城市地下管線(xiàn)安全威脅因素主要來(lái)自以下方面：一是恐怖襲擊；二是違法犯罪；三是違章作業(yè)；四是非故意損毀；五是地下管線(xiàn)自身存在的安全隱患及老化問(wèn)題；六是自然災害。

國外城市地下管線(xiàn)安全管理的經(jīng)驗

制定地下管線(xiàn)安全管理法律規范�！睹绹�聯(lián)邦管道安全法規》對管件的生產(chǎn)、制造，管道的設計、施工、維修及事故報告、調查均有明確而詳盡的規定。美國國會(huì )還分別于2002年和2006年通過(guò)《管道安全推進(jìn)法案2002》和《管道安全推進(jìn)法案2006》，從國家層面進(jìn)一步加強管道安全保護。英國于1962年分別通過(guò)《管道法》和《管道安全法》，從管道的申請、施工、應遵守的技術(shù)規定、安全評估、對周邊環(huán)境影響等方面作出詳細規定。

對城市地下管線(xiàn)實(shí)行統一管理。美國交通運輸部下設管道安全辦公室，作為聯(lián)邦管道安全管理領(lǐng)導機構。管道安全辦公室采取安全檢查、事故調查、與管道運營(yíng)商溝通等一系列舉措推動(dòng)管道安全管理。德國設立聯(lián)邦管網(wǎng)管理處，對電力、燃氣、電信、郵政和鐵路等管網(wǎng)市場(chǎng)統一進(jìn)行管理。聯(lián)邦管網(wǎng)管理處下設的各部門(mén)負責各管網(wǎng)領(lǐng)域的日常管理和專(zhuān)業(yè)工作，決議委員會(huì )對各項規定進(jìn)行審核并決議。

城市地下管線(xiàn)安全管理措施全面。美國2006年出臺《國家重要基礎設施保護計劃》明確將城市地下管線(xiàn)納入重要基礎設施保護范疇，細化州和地方政府、管道運營(yíng)商以及其他聯(lián)邦部門(mén)的具體職責，將各種保護力量進(jìn)行有效整合，形成了協(xié)調、統一的地下管線(xiàn)保護網(wǎng)絡(luò )。美國管道安全辦公室在涉及人口密集區、水源地或者環(huán)境保護區等環(huán)境敏感的高風(fēng)險地區推行“完整性管理”（包括對管道環(huán)境的持續評估、管道風(fēng)險評估、檢驗或試驗、數據分析、跟進(jìn)修復以及預防或緩解措施）策略。

加強城市地下管線(xiàn)安全管理的五種途徑

完善城市地下管線(xiàn)安全法律法規和標準體系。一是制定《國家重要基礎設施保護法》，明確將城市地下管線(xiàn)納入國家重要基礎設施保護。二是加快《城市地下管線(xiàn)管理條例》立法進(jìn)程，在條例中明確城市地下管線(xiàn)的管理體系和執法主體，規范地下管線(xiàn)規劃、建設、測量、運行維護與安全、檔案與信息管理的程序，明確各責任主體的行為和對違法行為進(jìn)行處罰的措施。三是加強各類(lèi)地下管線(xiàn)標準規范的協(xié)調和修訂工作，加強各類(lèi)管線(xiàn)國家標準的制定。

實(shí)現城市地下管線(xiàn)綜合規劃與管理。成立統一的管理和協(xié)調機構，統籌城市地下空間和管線(xiàn)的管理。將城市地下管線(xiàn)納入城市整體規劃和保障建設統一布局，合理規劃城市空間結構和建設用地使用，綜合考慮地形、地質(zhì)、氣象、危險源場(chǎng)所、防洪、抗震、防風(fēng)等安全因素，確保居住用地、公共設施用地、工業(yè)用地等主要功能區避開(kāi)災害源和生 態(tài)敏感地帶，實(shí)現城市總體布局的合理化。

完善城市地下管線(xiàn)檔案信息動(dòng)態(tài)管理機制。開(kāi)發(fā)城市地下管線(xiàn)綜合信息系統，實(shí)現管線(xiàn)檔案數據的采集、整理、編輯、分析、輸出全過(guò)程的現代化管理。建立信息齊全的城市地下管線(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò )，對地下管線(xiàn)規劃和建設進(jìn)行實(shí)時(shí)監測、預警。

全面、系統地實(shí)施地下管線(xiàn)完整性管理。完整性管理涉及地下管線(xiàn)規劃設計、管線(xiàn)質(zhì)量、保護措施、維護運行監測、監督責任、應急預案和演練、基礎管理等環(huán)節。政府部門(mén)和相關(guān)企業(yè)應通過(guò)動(dòng)態(tài)跟蹤管理，識別主要風(fēng)險因素，制定風(fēng)險控制方案，強化整治安全隱患，將管道運營(yíng)風(fēng)險控制在合理、可接受的范圍，確保管道安全運行。

提升城市地下管線(xiàn)事故應急處置能力。形成企業(yè)、地方政府和國家三方事故應急救援預案聯(lián)動(dòng)機制，實(shí)現統一指揮，資源共享，協(xié)調作戰，發(fā)揮整體應急救援能力。提高各類(lèi)管道從業(yè)人員的技術(shù)水平和安全管理人員的業(yè)務(wù)能力，增加應急體系的整體投入，重視救護隊和消防隊等應急隊伍建設，加強應急預案的培訓和演練，提高地下管線(xiàn)事故救援能力。 ◢

（轉載自中國人民公安大學(xué)學(xué)報）

2014年第2期（總第15期）