編者按： 10月18日上午，甘肅省立法調研組在北京舉行《甘肅省石油天然氣管道保護條例》（征求意見(jiàn)稿）征求意見(jiàn)座談會(huì )。全國人大法工委、國土資源部、住建部、公安部、國家安監總局、國家能源局、北京市城市管理委員會(huì )、河北省能源局和中石油、中石化等單位的20多位專(zhuān)家出席，甘肅省立法調研組全體成員參加座談。甘肅省管道保護協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)、《管道保護》主編朱行之對條例征求意見(jiàn)稿做了詳細解讀。座談會(huì )由甘肅省能源局局長(cháng)孟開(kāi)主持。

孟開(kāi)（甘肅省能源局局長(cháng)）：

甘肅省委、省政府高度重視國家能源建設和管道安全保護工作，目前境內有西氣東（南）輸、西油東（南）送等干線(xiàn)管道17條，總長(cháng)度近9000多公里，正在規劃建設的有西氣東輸四線(xiàn)、新粵浙煤制氣管道，已成為我國西部能源重要通道。為了保障管道安全運行，建立了省市縣鄉村五級管道保護體系，并加快了地方法規建設，《甘肅省石油天然氣管道保護條例》已列入省人大立法計劃，經(jīng)過(guò)近兩年的廣泛調研，目前已完成第六稿。

楊合慶（全國人大法工委經(jīng)濟法室副主任）:

甘肅是我國能源運輸的大通道，甘肅管道保護工作走在了全國的前面，有很多豐富的經(jīng)驗。甘肅省發(fā)改委和管道保護協(xié)會(huì )推動(dòng)了地方立法，是一件很好的事�？傮w看，條例征求意見(jiàn)稿符合甘肅的實(shí)際，抓住了法律實(shí)施遇到的突出問(wèn)題：一是明確了管道保護主管部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)的職責，較好地處理了主管部門(mén)和其他部門(mén)之間的關(guān)系。二是探索賦予管道通過(guò)他人土地的權利，并給予土地權利人合理補償，處理好管道保護和當地人民群眾的關(guān)系。三是加強制度建設，處理好管道保護和第三方施工的關(guān)系。

同時(shí)對征求意見(jiàn)稿提出以下建議：一是，進(jìn)一步突出管道保護主管部門(mén)的統籌協(xié)調職責，對其組建管道保護機構的規定再作研究。二是，關(guān)于管道通過(guò)權問(wèn)題，建議根據物權法有關(guān)地役權的規定，對該權利的名稱(chēng)及其內容進(jìn)行完善。三是，關(guān)于管道與人口密集場(chǎng)所和易燃易爆場(chǎng)所之間的距離問(wèn)題，建議根據管道保護法第三十一條規定，進(jìn)一步征求有關(guān)方面的意見(jiàn)，再作研究論證。四是，對法律責任的規定再作梳理，與管道保護法的規定予以更好銜接。

李國華（中石油保衛部處長(cháng)）:

（1）健全體系。條例第四條中，建議賦予管道保護機構執法責任。

（2）技術(shù)措施。建議增加引導、研發(fā)互聯(lián)網(wǎng)監測，采用地理信息系統等先進(jìn)技術(shù)應用于管道保護。

（3）公眾參與。建議通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò )宣傳，發(fā)揮和調動(dòng)群眾的積極性，實(shí)現全社會(huì )齊抓共管。

劉輝（中石油法律事務(wù)部副處長(cháng)）:

條例架構合理，幾個(gè)突出問(wèn)題在條例中得到了重點(diǎn)解決，明確了職責分工；強調了第三方施工管理，有針對性；應急處置提升了管理的層次。具體建議：

（1）管理定位。管道作為重要基礎設施或公用設施，用哪種概念表達更為合適，需要很好的斟酌。

（2）適用范圍。增加了油田集輸管道，而集輸管道的技術(shù)標準、保護距離與長(cháng)輸管道都有所不同，建議不納入。

（3）職責分工。對條例第四、六條提出的管道保護機構的設置應進(jìn)一步完善，第六、七條都是職責，可合并。

（4）管道通過(guò)權。條例第十一條提出的管道通過(guò)權，建議與上位法銜接再緊一些，也就是說(shuō)應該有相應的法律依據，物權法規定之外的其他法律規范，可能是石油天然氣法規范，但一時(shí)難以出臺，只能在管道保護法中修訂，根據物權法、土地管理法具體確定補償標準。建議并贊成將管道通過(guò)權寫(xiě)入條例。

（5）管道保護距離。條例第十二、十三條管道選線(xiàn)和高后果區的識別很重要，設計思路合理，但兩條之間的關(guān)系不夠對等，建議調整。

王果英（住建部標準定額司處長(cháng)）:

甘肅地方立法做了大量的工作，內容很好，剛才楊主任給予了肯定。

新版輸油、輸氣管道工程設計規范要求管道與建（構）筑物距離為5米，管道保護法第三十條對5米核心保護區以?xún)忍岢鲆�求，第三十一條對核心保護區外提出要求。2006年版的工程設計規范距離標準為15米，當時(shí)強調本質(zhì)安全。專(zhuān)家解釋說(shuō)，只有強度才能保安全，否則距離1公里也不安全。工程設計規范對保護本質(zhì)安全提出了要求。

條例草案第十二、十三條規定的內容以及先建與后建的關(guān)系，對解決實(shí)際問(wèn)題有意義，但從法律的角度看是否可行？草案第十二條提出保護距離為15、30米是否可行？新版輸油、輸氣管道工程設計規范要求管道與建（構）筑物距離為5米是強制性規定的最基本的要求，行業(yè)標準可以提出更高的要求，法規能否突破？管道保護法律的宣傳應加強，監督實(shí)施很重要，權利和義務(wù)對等。條例有不少創(chuàng )新，如第十三、十六、十九條等。

王章學(xué)（公安部治安管理局處長(cháng)）：

2004年國務(wù)院批準成立全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作部際聯(lián)席會(huì )議制度，10多年來(lái)，管道治安案件由每年1萬(wàn)多起降到幾百起。今年，習近平總書(shū)記針對打孔盜油案件作了重要批示，截至目前只發(fā)生了29起。建議：

（1）將管道安保、反恐、預防打孔盜油寫(xiě)入條例。

（2）單位內部治安由單位負責、政府監管， 政府不宜大包大攬。

（3）公安機關(guān)要有超前性，要解決滯后性問(wèn)題，要提供公共安全服務(wù)（不是聯(lián)防）。

（4）條例應完善責任追究、行政執法罰則、保護距離問(wèn)題等。

蔡衛華（國土資源部法律中心法律處處長(cháng)）:

同意上述楊主任、劉處長(cháng)的觀(guān)點(diǎn)。管道建設屬于臨時(shí)用地，沒(méi)有明確管道企業(yè)的土地使用權。法律沒(méi)有“通過(guò)權”這一概念，所以不能進(jìn)行登記，可以先通過(guò)設置地役權解決，采取合同約定、有償通過(guò)，以后通過(guò)制定相關(guān)法律規定來(lái)解決。

盧成剛（國家能源局石油儲備中心副處長(cháng)）:

建議條例在規定各部門(mén)的職責分工上，發(fā)展改革委以統籌協(xié)調為主，其他部門(mén)的職責要更具操作性，不要成為互相推諉的依據。

建議條例補充地質(zhì)災害防治問(wèn)題、鄉鎮村管道保護職責問(wèn)題、調動(dòng)地方積極性問(wèn)題、管道通過(guò)權問(wèn)題、完整性管理問(wèn)題、管道數據備案問(wèn)題等規定。

許曉晨（北京市城市管理委員會(huì )管道保護工作辦公室主任）:

甘肅省在制定地方條例中做了大量的工作，條例針對性、操作性強，且有創(chuàng )新、有突破。

一是如果管道通過(guò)權問(wèn)題不解決，占壓?jiǎn)?wèn)題和土地糾紛矛盾永遠解決不了。

二是增加了完整性管理規范要求，突出了高后果區管理、風(fēng)險識別和評價(jià)，這對于摸清油氣管道的底數，為政府制定管道保護政策和行政執法提供了可靠依據。

三是建立統一呼叫系統，有助于遏制第三方施工損壞管道行為。建議如下：

（1）增加對廢棄管道的處置要求，包括善后處理、環(huán)保處理等。

（2）增加反恐防控和公共安全方面的考慮。

（3）盡快出臺甘肅地方條例，對全國其他省的地方立法和管道保護工作提供指導。

王世聲（中石化法律部副處長(cháng)）:

條例明確了管道保護工作及各相關(guān)部門(mén)管道保護工作的法定責任，明確了建立管道通過(guò)權法律制度，但如何訂立管道通過(guò)權合同，還有很多工作要做，主要是管道工程在實(shí)施中與公路、鐵路打交道往往處于下風(fēng)，其原因是管道通過(guò)無(wú)法律授予的權力。

范墨林（河北省能源局處長(cháng)）：

在管道用地制度方面，條例實(shí)現了突破創(chuàng )新。長(cháng)期以來(lái)，土地使用問(wèn)題解決不了，“前清后占”難以杜絕。甘肅要堅定不移的抓下去，無(wú)論是采取通過(guò)權或地役權的方式。

希望條例盡快出臺，以彌補上位法的不足。主要是管道保護法與土地管理法、城鄉建設法和物權法不夠協(xié)調，實(shí)際上是違法保護了少數企業(yè)的利益，在執行中存在很多的問(wèn)題。

條例明確了各部門(mén)職責，可以防止扯皮現象，比浙江、遼寧條例更具體。

條例第十二條要考慮保護和用地的矛盾，距離問(wèn)題十分重要，地廣人稀的可能容易通過(guò)，也存在有的地方堅決不讓你過(guò)，不給路由，要考慮可操作性。

條例非常好，開(kāi)了先例，受益匪淺，希望盡快出臺。

孫寶東（中石化新氣管道公司對外關(guān)系部副主任）：

新粵浙煤制天然氣管道總長(cháng)8372公里，2015年9月經(jīng)國家發(fā)改委核準，即將開(kāi)工建設。此次參加條例的討論，我們受益匪淺。

（1）條例的四大亮點(diǎn)。包括預防打孔盜油和第三方損壞問(wèn)題；建立管道通過(guò)權，解決“臨時(shí)征用、永久使用”問(wèn)題；責任清單實(shí)現責任細化問(wèn)題；應急管理問(wèn)題。

（2）對條例的四點(diǎn)建議。管道通過(guò)權盡快形成成果；明確管道保護距離問(wèn)題，如條例第十二條規定15米、30米的話(huà)，已建成管道怎么辦？第三方施工一般由施工企業(yè)與管道企業(yè)內部協(xié)調解決，政府只協(xié)調有爭議的項目；將第十三條中“建設單位”改為“運營(yíng)單位”比較合理。

楊羽（中石化安監局處長(cháng)）:

管道被破壞的原因：一是蓄意破壞；二是自然因素；三是第三方損壞。條例明確了建立預防第三方施工損壞機制問(wèn)題，很好。建議在條例第七條中明確預防第三方施工損壞是哪些部門(mén)的責任，其中公安部門(mén)有什么責任，應做哪些工作？

韓玉鑫（國家安監總局三司油氣管道監管處副處長(cháng)）:

條例已出6稿，很不容易，也很有必要。建議：

（1）土地通過(guò)權。很有必要，要進(jìn)一步明確細化，補償標準機制決定該制度能否順利落地。

（2）安全保護距離。條例第十二條規定15米、30米，達到這個(gè)要求就安全了嗎？不一定。所以叫“保護距離”為好，第十二條留了口子，難以保證落實(shí)。但長(cháng)輸高壓管道離城市越遠越好。

（3）部門(mén)聯(lián)動(dòng)機制。進(jìn)一步細化管道保護工作聯(lián)席會(huì )議制度。

（4）統一呼叫系統。以大數據為支撐，建立省一級的平臺，國家目前正在建設地理信息系統，將來(lái)有可能實(shí)現相互對接。

（5）完整性管理規范。管道及附屬設施實(shí)行完整性管理，也就是全生命周期管理，很有必要。

（6）預警網(wǎng)絡(luò )系統。條例第二十條提出的建立第三方施工預警網(wǎng)絡(luò )系統，到底是網(wǎng)絡(luò )系統還是預警系統，是信息平臺還是信息系統？

（7）管道保護執法機構。遼寧省設定從省到縣的管道保護執法機構的經(jīng)驗可以借鑒。

最后，建議條例盡快出臺。

2016年第6期（總第31期）