編者按： 《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》修訂工作已經(jīng)啟動(dòng)。為了配合國家有關(guān)部門(mén)開(kāi)展這項工作，《管道保護》編輯部邀請有關(guān)專(zhuān)家就進(jìn)一步完善法律相關(guān)條款問(wèn)題進(jìn)行了討論和交流�，F將專(zhuān)家的發(fā)言摘要刊登如下，歡迎廣大讀者積極參與討論，發(fā)表自己的意見(jiàn)和建議。熱線(xiàn)電話(huà)： 0931--8960283、 8960051。

王如君（中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院副總工程師）： 石油天然氣管道保護法施行近8年來(lái)，在保障石油和天然氣安全輸送，保障國家能源安全等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展，全方位改革持續推進(jìn)，管道保護法施行過(guò)程中面臨的公共安全弱化、責權利不匹配、新建管道路由難以落實(shí)等難點(diǎn)問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，亟待堅持問(wèn)題導向，開(kāi)展法律修訂工作，有以下幾點(diǎn)建議。

1. 建立全過(guò)程安全管理體系。建議借鑒國際成熟經(jīng)驗和作法，將管道安全上升到國家經(jīng)濟安全和能源安全戰略高度，將石油天然氣管道保護法改為石油天然氣管道安全法，建立從規劃、建設、運行、檢測檢驗、應急、直至廢棄處置的全過(guò)程安全管理體系，明確國家、相關(guān)部門(mén)、地方政府、管道企業(yè)、管道途經(jīng)地土地權益人等各相關(guān)方的權利和責任。

2. 重視管道帶來(lái)的公共安全問(wèn)題。目前管道保護法保護的重點(diǎn)是石油天然氣管道，并從保護管道安全的角度出發(fā)提出了“5米”的距離要求，并未充分考慮管道帶來(lái)的公共安全問(wèn)題。管道輸送油氣等易燃易爆介質(zhì)，采用大口徑、高壓力等輸送工藝，多起事故后果表明其影響范圍遠超過(guò)“5米”，建議充分考慮管道帶來(lái)的潛在事故影響，將其納入國家公共安全體系，統籌考慮解決管道安全和公共安全問(wèn)題。

3. 探討分稅和用地補償方式。目前尚未建立向管道途經(jīng)地方政府納稅體制，同時(shí)多種征地方式并存，難以充分保障土地權益人的利益，影響相關(guān)方的積極性。建議建立管道途經(jīng)地區收益分配機制，研究管道建設用地征地方式，明確管道地下通過(guò)權利，保障土地權益人利益，提高地方政府和自然人保護管道的主動(dòng)性。

4. 加強規劃統籌立法建設管道走廊。部分地方政府對城鄉規劃和油氣管道專(zhuān)項規劃統籌不足，管道迫于地方經(jīng)濟發(fā)展改線(xiàn)的情況普遍，或者管道企業(yè)僅從自身利益出發(fā)選線(xiàn)，資源浪費嚴重。建議以安全為前提，做好相關(guān)規劃統籌，借鑒北京、上海等地集中建設城市管廊帶作法，立法建設城鎮管道走廊，嚴格做好管廊兩側土地的規劃與分類(lèi)管控，既保障管道走廊周邊公共安全，又提高地方土地使用效益。

5. 著(zhù)重加強管道高后果區管理。多起造成嚴重人員傷亡的管道事故均是發(fā)生在高后果區，由于信息溝通不暢、應急處置不力等原因，小事故容易導致嚴重后果。建議政府加強管道高后果區特別是人員密集型高后果區安全管理，企業(yè)強化技術(shù)、管理等措施，提升應急處置能力，有效防范重特大事故。

6. 持續推進(jìn)管道完整性管理。實(shí)施管道完整性管理是持續做好管道安全管理、保障管道安全平穩運行的有效方法，目前我國管道完整性管理工作尚處于起步階段。建議充分借鑒北美地區管道完整性管理成功經(jīng)驗和作法，強制推行管道完整性管理，建立長(cháng)效管理機制，提升管道安全管理水平。

吳海東（中國石化管道儲運有限公司副總工程師、安全總監）： 近年來(lái)，多起重大管道安全事故引起了政府及公眾對管道保護工作的高度關(guān)注。應抓住這次修法的歷史機遇，完善政府部門(mén)、管道企業(yè)、社會(huì )公眾及相關(guān)行業(yè)對管道安全應承擔的責任，處理好相關(guān)利益方的關(guān)系，促進(jìn)管道行業(yè)和沿線(xiàn)經(jīng)濟社會(huì )健康發(fā)展。

1. 人口密集型高后果區的產(chǎn)生，大都和地方城鄉建設規劃有密切關(guān)系。地方政府應是高后果區管控責任主體，主導識別、評估、管控、監管等一系列工作。后開(kāi)工建設工程應禁止形成人口密集型高后果區。已形成的高后果區應嚴格依法依規加強管理。如果沒(méi)有政府的主導，管道企業(yè)不但不能實(shí)現對人口密集型高后果區的有效管控，甚至連日常的管體檢維修質(zhì)量都難以保證。加強政府在這方面的責任，有助于從源頭上降低新產(chǎn)生高后果區的可能性。

2. 縱觀(guān)世界各國，對打孔盜油現象從來(lái)都是嚴懲不貸。國內的經(jīng)驗教訓表明：凡是當地政府高度重視的地區，管道周邊治安環(huán)境良好，打孔盜油案件很少發(fā)生；反之，則打孔盜油事件屢禁不止。應明確當地政府反打孔盜油破壞的主體責任，加大打擊力度，為管道安全運行創(chuàng )造良好社會(huì )環(huán)境。

3. 2002年，美國政府在重大事故的警醒下，頒布促進(jìn)管道安全法案，明確要求高后果區應開(kāi)展管道完整性管理。這是因為高后果區事故事關(guān)公眾安全，屬于政府管理責任。應明確我國地方政府推進(jìn)實(shí)施管道完整性管理的主導作用，對高后果區完整性管理計劃的制定和落實(shí)，全面介入，深度管理。

4. 現行管道保護法第三十一條要求居民區、學(xué)校、加氣站、儲罐等區域與管道的安全距離應滿(mǎn)足國家技術(shù)規范的強制性要求，但相關(guān)的國家技術(shù)規范目前還是空白。在管道保護實(shí)踐中，雖明知是安全隱患，但因為缺少標準而無(wú)法判定并采取相應措施。建議用定量風(fēng)險評估的方法，將風(fēng)險不可接受的情況判定為隱患。將萌芽狀態(tài)的隱患治理放在突出重要的地位。

5. 定量化、精確化的風(fēng)險評價(jià)工作需要大數據的支撐，需要長(cháng)期持續的收集和整合國內全部管道企業(yè)的相關(guān)評價(jià)數據和專(zhuān)業(yè)資料。單個(gè)企業(yè)或企業(yè)集團無(wú)法完成該項工作，建議發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )組織在這方面的作用。當前，迫切需要完善管道風(fēng)險評價(jià)細則，建立和持續充實(shí)風(fēng)險評價(jià)信息數據庫，深入研究各種問(wèn)題要素的全概率模型，開(kāi)發(fā)和持續升級評價(jià)軟件，滿(mǎn)足行業(yè)簡(jiǎn)潔化、精確化定量評價(jià)的需求。因此，應將行業(yè)協(xié)會(huì )的職責納入法律條款，支持協(xié)會(huì )的發(fā)展。

常大海（原中石油中亞天然氣管道公司中塔項目部副總經(jīng)理）： 油氣管道安全事關(guān)國民經(jīng)濟發(fā)展、民眾生命財產(chǎn)安全。石油天然氣管道保護法的頒布實(shí)施，使管道保護有法可依，管道安全開(kāi)始得到全社會(huì )的重視。修法的目的是為了適應新的形勢，更好的保障管道安全運行。

1. 在今年3月召開(kāi)的管道保護法修訂工作研討會(huì )上，有專(zhuān)家提出可否將管道保護法修改為管道安全保護法的建議值得研究�！氨Ｗo”是指針對管道遭受破壞和攻擊所采取的防護措施，“安全”是指采取積極措施避免管道進(jìn)入危險狀態(tài)或遭遇危險。保護是為了安全，安全離不開(kāi)保護。名稱(chēng)增加兩個(gè)字，相應補充有關(guān)內容，可以更好地體現安全第一的宗旨，使這部法律更好地服務(wù)于我國能源安全和公共安全。

2. 管道保護法規定管道中心線(xiàn)兩側各5米內禁止一系列危害管道的行為，但對這一區域的名稱(chēng)未作定義，建議將這一區域按照國際通用名稱(chēng) “Right of way”稱(chēng)之為 “路權”或者“管廊”。另外，該寬度很難滿(mǎn)足大型管道的維搶修作業(yè)，尤其是換管作業(yè)，建議至少應將公稱(chēng)直徑1 000 毫米以上的管道中心線(xiàn)兩側的距離由5米增至7.5米。

3. 管道保護法規定在管道線(xiàn)路兩側修建建筑物，其距離應當符合國家技術(shù)規范和強制性要求，但該條款過(guò)于原則。參照加拿大等國的作法，建議將路權（管廊）邊界線(xiàn)向外延伸至200米內的土地設置為協(xié)商區，在該區域進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)項目需與管道企業(yè)協(xié)商，在確認土地開(kāi)發(fā)方案對管道運行不構成威脅的情況下，地方政府相關(guān)部門(mén)予以批準。另外在協(xié)商區內的土地開(kāi)發(fā)項目應在地方政府登記注冊，防止日后私自擴建改建。

4. 在天然氣管道潛在影響區和石油管道兩側200米范圍內建立撤離通道及避險區，以供這些區域的居民在管道發(fā)生事故時(shí)能快速撤離至避險區或安全地帶。當地主管機構與管道企業(yè)應定期進(jìn)行管道事故應急演練，檢驗緊急響應預案的可行性。

5. 從國家層面推動(dòng)直呼系統（One-CallSystem）的設置和布局，明確直呼系統以及擁有地下線(xiàn)纜和構筑物企業(yè)的責任及義務(wù)，使其盡早在管道保護方面發(fā)揮積極作用，養成作業(yè)者在管道兩側挖掘作業(yè)前打電話(huà)咨詢(xún)的習慣。

6. 管道企業(yè)應對管道周邊公眾開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)，使公眾掌握管道險情辨識技能，并能對管道險情作出正確的響應。建立和諧企地關(guān)系，提高公眾自覺(jué)保護管道的意識。

7. 建立國家管道事故數據庫，供同行業(yè)和社會(huì )公眾查閱借鑒。依法查處不報和瞞報事故的行為。

8. 法律文本應列出所引用的主要法律法規及標準規范，以方便用戶(hù)參照執行。

王偉（中海油集團公司質(zhì)量健康安全環(huán)保部安全監督處處長(cháng)）： 管道保護法規定“國務(wù)院可以根據海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規定”。 目前我國海洋石油天然氣管道近300條，總長(cháng)度達5 000余公里。隨著(zhù)我國海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的加快，港口航道和跨海橋梁等工程建設，海上航運交通、捕魚(yú)養殖等活動(dòng)頻繁，管道建設和保護的空間被擠壓。為了避開(kāi)其他用�；顒�(dòng)，往往繞道鋪設，增加了管道安全運行風(fēng)險。近年來(lái)因各類(lèi)施工作業(yè)、拋錨拖錨、漁業(yè)活動(dòng)以及惡劣的氣候條件等，多次發(fā)生外力破壞海洋石油天然氣管道事件。部分地區海邊大排檔距離海管登陸段僅5米左右，且采用明火做飯，阻撓企業(yè)設置警示標識。建議這次修法時(shí)，將海洋石油天然氣管道保護條例作為配套行政規章。此外，結合工作實(shí)際再談幾點(diǎn)建議，供修訂時(shí)參考。

1. 增加油氣管道專(zhuān)項規劃與城鄉規劃相銜接的要求。油氣管道建設規劃應當符合土地利用規劃和城鄉規劃，并納入相關(guān)專(zhuān)項規劃及控制性詳細規劃，與城市地下管網(wǎng)、地下軌道交通等各類(lèi)地下空間和設施統一考慮、整體布局。納入城鄉規劃的管道建設臨時(shí)用地，不得擅自改變原土地性質(zhì)。

2. 增加管道途經(jīng)地區稅收分配政策，增加管道企業(yè)對途經(jīng)地區財政貢獻率，調動(dòng)地方政府和受影響群眾保護管道的積極性。明確鄉鎮一級政府管道保護工作的職責。

3. 進(jìn)一步明確油氣管道保護和安全距離。明確管道通過(guò)特殊地段（例如管道路由所限無(wú)法滿(mǎn)足5米距離的情況下）需采用加管涵、加大埋深、深度定向穿越等安全技術(shù)措施，并開(kāi)展風(fēng)險評估。國內油氣管道設計理念是控制管道自身的安全性，即采用控制管道及構件的強度和嚴密性，做好質(zhì)量保障體系系統工程。管道施工采用定向鉆穿越，既是一種施工工法，又是一種保護措施，如部分管道采用定向鉆穿越時(shí)管道埋深可達幾十米。

4. 制定配套行政法規或實(shí)施細則，健全油氣輸送管道保護相關(guān)法規標準體系，將一些相關(guān)技術(shù)細節、實(shí)施步驟和方法納入法規中，如管道保護措施的形式、管道通過(guò)土地的補償標準、管道建設工程與其它建設工程相遇技術(shù)標準體系等。

5. 建立全國管道大數據平臺，設立免費管道保護國家統一呼叫系統，明確要求所有的地下施工作業(yè)活動(dòng)必須得到該機構的指導支持。加大管道保護法普法和宣傳，提升全社會(huì )管道保護的自覺(jué)性和主動(dòng)性，擴大管道周邊居民和建設施工企業(yè)的參與度。

朱行之（甘肅省管道保護協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)）： 制定管道保護法是為了預防和制止違法占壓、施工挖掘損壞管道和打孔盜油等行為，并從管理體制機制、規劃建設、運行保護、工程相交相遇和法律責任等方面進(jìn)行了規范。經(jīng)過(guò)近8年的實(shí)踐證明，制定這部法律很有必要，對保障管道外部安全發(fā)揮了重要作用。

管道保護法實(shí)施以來(lái)，接連發(fā)生了幾起重大事故，反過(guò)來(lái)也成為檢驗法律效果的一面鏡子，迫切需要以問(wèn)題為導向，對法律及時(shí)修訂完善。如對公共安全問(wèn)題強調不夠；監管制度不健全，設立管道保護主管部門(mén)的初衷和效果不統一；強調了外部保護，對管道本體保護規定不具體；缺乏利益補償機制，等等。為此建議在法律修訂時(shí)重點(diǎn)考慮以下幾點(diǎn)。

1. 將管道保護工作納入安全生產(chǎn)的大格局，建立以保障管道安全和公共安全為目標的安全責任體系和監管體系，與中央關(guān)于建立黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)責任制的要求相一致。在安委會(huì )的統一領(lǐng)導下，明確政府的領(lǐng)導責任，企業(yè)的主體責任，將管道規劃、選線(xiàn)、外部安保、安全監管、應急救援、事故查處等監管職責明確劃分給相關(guān)部門(mén)，各負其責。不再籠統設立主管管道保護工作的部門(mén)。

2. 明確管道建設規劃、選址和廢棄處置由發(fā)改部門(mén)負責；路由許可和建立管道地役權制度由國土部門(mén)負責；管道工程與其他工程相交相遇關(guān)系處理由建設部門(mén)負責；預防和查處恐襲、打孔盜油、占壓、施工挖掘損壞管道等外部違法行為由公安部門(mén)負責；行業(yè)安全生產(chǎn)監管由能源主管部門(mén)負責（從建立綜合運輸監管體系考慮，建議調整為交通運輸管理部門(mén)負責）；應急救援和事故查處由應急管理部門(mén)負責。

3. 明確管道企業(yè)負責管道設計、施工和日常運營(yíng)維護，對保障管道本體安全負有主要責任，主動(dòng)接受政府有關(guān)部門(mén)的監管，自覺(jué)推行管道完整性管理規范，將主要精力放在內部的安全運行管理上。

4. 建立管道地役權制度。依據物權法規定辦理管道地役權登記，由國土部門(mén)組織管道企業(yè)與土地權利人簽訂地役權合同，管道企業(yè)取得管道地下通過(guò)和檢測、維修作業(yè)等權利，并對土地權利人給予補償；土地權利人履行管道保護法規定的各項義務(wù)。

5. 在管道核心保護區（中心線(xiàn)兩側各5米）兩側設立管道保護帶（油管道20米、氣管道30米），設立安全咨詢(xún)區和應急響應區域（不小于事故影響半徑）。在管道保護帶范圍內禁止修建人口密集場(chǎng)所和危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；在安全咨詢(xún)區修建上述場(chǎng)所，由建設單位進(jìn)行風(fēng)險評價(jià)，并經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)批準后方可建設。在高后果區應設置應急響應區域。

6. 在修訂法律的同時(shí)完善相關(guān)技術(shù)標準，盡快制定與法律配套的法規。

2018年第3期（總第40期）