畢湘薇  傅全樂(lè )

國家能源局國家石油儲備中心

摘要：通過(guò)研究美國油氣管道保護和安全監管體系，論述了美國油氣長(cháng)輸管道的基本情況以及政府部門(mén)監管的模式、措施和特點(diǎn)，提出了國內提高管道保護和安全管理水平的相關(guān)建議，旨在為我國健全制度體系、推廣完整性管理以及創(chuàng )新政府監管手段等方面提供借鑒經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：油氣長(cháng)輸管道；安全管理；監管機制

當前，油氣管道保護和安全監管是我國政府和企業(yè)重中之重，相比發(fā)達國家，我國相關(guān)監管體系和管道保護技術(shù)仍有差距。美國油氣管網(wǎng)發(fā)展歷程長(cháng)，安全監管體系較為健全，管道保護技術(shù)領(lǐng)先，措施有力，可供借鑒。

1 美國長(cháng)輸管道基本情況

美國是全球油氣管道里程最長(cháng)的國家，已建設運行長(cháng)輸管道近83萬(wàn)千米，其中原油、成品油管道34萬(wàn)余千米，天然氣管道48萬(wàn)余千米。從分布上看：美國油氣管道覆蓋50個(gè)州，以德克薩斯、俄克拉荷馬等南部灣區為供給核心，按保障消費需求的原則，形成依次輻射東海岸、中西部、落基山脈地區的管網(wǎng)布局。從役齡上看：美國管道老齡化較為嚴重，20世紀60年代前投產(chǎn)管道約占總量半數，運行最久管道已近百年。隨著(zhù)美國管道設施逐漸老化，由材料設備腐蝕等因素引發(fā)的管道失效事件比例增加，約占57.4%。但美國事故總量逐年呈現下降趨勢，2016年造成人員傷亡或財產(chǎn)損失大于五萬(wàn)美元以上管道事故總計37次，其中輸氣管道占11%，輸油管道占5%，其余為城市燃氣管道，相比2000年，事故率降低了近40%。

2  美國政府部門(mén)油氣管道保護和安全監管情況

2.1 監管體系

在橫向分工方面，聯(lián)邦政府共7個(gè)部門(mén)涉及油氣管道保護和安全監管職責，彼此分工明確。交通部管道和危險材料安全管理局（PHMSA）承擔長(cháng)輸、集輸以及城市燃氣管道安全監管職責。能源部聯(lián)邦能源監管委員會(huì )承擔項目核準以及市場(chǎng)、價(jià)格監管等行業(yè)管理職責。其他如國土安全部、國家環(huán)境保護局等部門(mén)各司其職，形成了較為健全的責任體系。在縱向分工方面，聯(lián)邦PHMSA負責跨州油氣管道，共設立5個(gè)派出機構分區域實(shí)施監管。各州州政府大部分設立對口的交通部門(mén)負責州內油氣管道監管。聯(lián)邦與各州工作相對獨立，在重大問(wèn)題上聯(lián)邦負有許可和認證等權力并對各州給予指導。

2.2 監管措施

一是實(shí)行強制與績(jì)效組合監管。一方面PHMSA制定管道運行最低安全規定并強制企業(yè)執行，例如高后果區內管道必須開(kāi)展管道完整性管理，及明確規定部分缺陷修復標準和時(shí)限等。另一方面要求企業(yè)制定“零泄漏”目標并對安全績(jì)效的執行情況進(jìn)行監督。二是轉型預防式管理模式。2002年將完整性管理納入聯(lián)邦法規要求，推廣基于風(fēng)險的安全管理模式。其后對3000余家管道企業(yè)完整性管理方案進(jìn)行審核并加大執行監管，這是美國管道事故率整體降低的關(guān)鍵因素。三是嚴格執法監督和事故處罰。美國政府部門(mén)執法人員數量和檢查頻率不斷提高，PHMSA現有員工達400余人，對危害管道安全行為的處罰力度也在不斷加大，尤其因管理疏漏造成的責任事故，政府部門(mén)將處以巨額罰款。華盛頓州事故中事故企業(yè)被處以1.12億美元罰金，并因后續7億美元的刑事和民事索賠宣告破產(chǎn)。

2.3 監管特點(diǎn)

一是注重制度保障。美國政府建立了以聯(lián)邦法律為主、州法律為輔，大量引入協(xié)會(huì )標準等的多層次法規標準體系，對管道全生命周期做出了具體要求并不斷修訂完善，健全的法規標準體系為政府履職和企業(yè)落實(shí)主體責任奠定了基礎。二是注重技術(shù)研發(fā)。美國政府重視并鼓勵企業(yè)對前沿技術(shù)和知識的研究創(chuàng )新，政府基金在推動(dòng)智能化、信息化建設中也起到支持作用，多領(lǐng)域技術(shù)均為國際領(lǐng)先。三是注重公眾宣傳。公眾行為對管道安全意義重大，美國政府采取多種措施提高公眾意識。例如建立系統的信息統計和公開(kāi)機制、定期免費公眾教育、公共媒體宣傳（美職籃比賽間隙播放宣傳片）等。同時(shí)，企業(yè)按照法律要求也需要定期走訪(fǎng)管道沿線(xiàn)群眾，開(kāi)展培訓教育等工作。四是注重第三方力量。非政府組織為美國政府和企業(yè)提供了強有力的支撐，例如美國共同地下聯(lián)盟設立811挖掘前呼叫系統大幅降低了第三方施工破壞管道概率；安全信托基金會(huì )致力于搭建政府、企業(yè)和公眾伙伴關(guān)系；美國石油學(xué)會(huì )、美國機械工程師協(xié)會(huì )、美國腐蝕工程師協(xié)會(huì )和國際管道研究協(xié)會(huì )等不僅開(kāi)展大量基礎研究，編寫(xiě)技術(shù)標準，提升了行業(yè)技術(shù)進(jìn)步，而且為政府監管提供了強有力的技術(shù)支撐。。

3  工作建議

3.1  加快制修訂《石油天然氣管道保護法》及配套規章制度

一方面應加快管道保護法修訂進(jìn)程，注重與安全生產(chǎn)法、特種設備安全法、危險化學(xué)品安全管理條例等的銜接，明確監管體制、職責分工等問(wèn)題，將管道完整性管理納入修訂范疇。另一方面加快推動(dòng)配套關(guān)鍵規章制度：一是土地補償和稅收分配制度。這兩項制度對緩解企業(yè)與公眾矛盾、央企與地方矛盾意義重大，能夠充分調動(dòng)起各方保護管道的積極性。二是城鎮與管道規劃銜接制度。美國僅6%的輸氣管道處于高后果區，不僅由于地廣人稀，也得益于科學(xué)規劃和有效執行，而國內管道普遍面臨沿線(xiàn)地區風(fēng)險等級升高難以控制的問(wèn)題。三是管道廢棄停用制度。老舊管道事故高發(fā)，受當年技術(shù)及施工能力的限制，我國管道多數運行40年就步入換代期，宜利用技術(shù)手段合理確定最佳使用壽命。

3.2 全力推進(jìn)完整性管理先進(jìn)企業(yè)建設推廣工作

美國完整性管理已發(fā)展近40年，形成了較為健全的理論和應用體系。相比之下，國內企業(yè)在開(kāi)展完整性管理過(guò)程中存在理念應用狹隘、體系建設不系統、技術(shù)分析能力較弱等問(wèn)題。應進(jìn)一步強化實(shí)施國內完整性管理先進(jìn)企業(yè)建設推廣工作，發(fā)揮好社會(huì )團體和學(xué)術(shù)研究機構的技術(shù)支持與咨詢(xún)服務(wù)作用，加快建設一批國際水平的先進(jìn)企業(yè)，帶動(dòng)國內管道完整性管理工作水平的全面提升。同時(shí)，研究制定一套符合我國管道特點(diǎn)的完整性管理制度體系，指導管道保護主管部門(mén)依法依規加強對管道企業(yè)完整性管理實(shí)施的監督檢查力度。

3.3 引入公眾參與建立政企民聯(lián)防機制

國內公眾管道保護意識比較淡薄，尤其是鄉鎮村民，存在妨礙巡檢、移動(dòng)毀壞警示標識、私搭亂建種植林木等問(wèn)題且難以協(xié)調。因此，既要強化政府的監管深度，發(fā)揮出鄉鎮、村等基層政府的協(xié)調和紐帶作用，更要注重引入公眾參與，塑造公眾責任感，利用好公眾監督等手段。例如發(fā)展村民巡檢員、實(shí)行鄉村承包制、建立舉報獎懲機制，鼓勵管道沿線(xiàn)鄉鎮參與到管道保護工作中，通過(guò)日常安全聯(lián)抓、法制宣傳聯(lián)合、公用信息聯(lián)通、矛盾糾紛聯(lián)調等建立起政企民聯(lián)防聯(lián)治機制。

3.4 全面推進(jìn)油氣管道信息化技術(shù)應用

近年來(lái)，各行業(yè)領(lǐng)域“萬(wàn)物聯(lián)網(wǎng)”、“集成應用”的組織形式正在加快形成，在油氣管道方面，地理信息系統（GIS）、數據采集與監視控制系統（SCADA）、完整性管理系統等成果在國內管道企業(yè)得到較快發(fā)展。但相比發(fā)達國家，我國管道信息化技術(shù)在精確性、遠程集中化、可操作性上仍有差距，需要政府進(jìn)一步發(fā)揮帶動(dòng)作用，鼓勵支持相關(guān)產(chǎn)學(xué)研用單位以智能管道為主攻方向，在大數據支撐信息管理，智能監測預警，高精度檢測設備等方面引導優(yōu)質(zhì)資源率先創(chuàng )新，在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域著(zhù)力取得突破。

作者：畢湘薇，國家能源局國家石油儲備中心副主任。

傅全樂(lè )，國家能源局國家石油儲備中心干部。

《管道保護》2018年第2期（總第39期）