近年來(lái)，隨著(zhù)城鄉建設的高速發(fā)展，原來(lái)遠離城市的油氣管道逐漸被居民區、學(xué)校、公共場(chǎng)所等包圍，城市空間拓展與輸油氣管道交叉布局成為必然的趨勢。認真汲取青島“11·22”、大連“6·30”輸油管道泄漏爆燃等事故的教訓，科學(xué)規劃建設油氣管道以保障城市公共安全，是一項緊迫而又重大的課題。

1 存在的安全隱患

城市規劃屬于城市建設的前期管理工作。結合大連市的實(shí)際，油氣管道建設和管理主要存在以下問(wèn)題。

（1）化工圍城、管道穿城現象比較突出。管道與周邊居民區、公共建筑安全防護距離不足，既不利于管道安全保護，又給城市規劃建設、公共安全帶來(lái)重大隱患，油氣一旦泄漏，將造成人員財產(chǎn)的重大損失。

（2）部分老舊管道處于事故高發(fā)期。企業(yè)檢測、維護不及時(shí)，重建輕養；政府部門(mén)多頭管理，職能交叉和管理缺失。

（3）城市建設長(cháng)輸管道無(wú)規范可依�！遁敋夤艿拦こ淘O計規范》《城鎮燃氣設計規范》對管道與建構筑物距離規定有較大差異，前者不分壓力大小一律要求不小于5米，而后者要求4兆帕高壓管道不小于30米。

（4）城市地下管線(xiàn)規劃基礎薄弱。油氣管道數據不完整，城市規劃建設多圖合一缺乏基礎數據。管道規劃和城市規劃前瞻性不足，城市地下空間規劃滯后于城市建設發(fā)展實(shí)際。

2 有關(guān)法規政策

（1）《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》（2016年2月6日）要求加強建筑安全監管，實(shí)施工程全生命周期風(fēng)險管理�！案鞒鞘幸�綜合考慮城市發(fā)展遠景，按照先規劃、后建設的原則，編制地下綜合管廊建設專(zhuān)項規劃，在年度建設計劃中優(yōu)先安排，并預留和控制地下空間。完善管理制度，確保管廊正常運行�！�

（2）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線(xiàn)建設管理的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2014〕 27號）提出“制定城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃，統籌地下各類(lèi)設施、管線(xiàn)布局，原則上不允許在中心城區規劃新建生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性危險化學(xué)品輸送管線(xiàn)，其他地區新建的危險化學(xué)品輸送管線(xiàn)，不得在穿越其他管線(xiàn)等地下設施時(shí)形成密閉空間，且距離應滿(mǎn)足標準規范要求�！�

（3）《關(guān)于加強城鄉規劃和建筑、管線(xiàn)工程設計安全管理工作的通知》（安監總規劃〔2014〕 55 號）提出“城鄉規劃和建筑、管線(xiàn)工程設計階段要嚴格按照國家標準及有關(guān)規定設置安全和衛生防護隔離地帶，嚴禁在隔離帶內建設任何無(wú)關(guān)設施�！�

（4）《關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見(jiàn)》（安委辦〔2016〕 11號）提出“加強城鄉規劃安全風(fēng)險的前期分析，完善城鄉規劃和建設安全標準，嚴格高風(fēng)險項目建設安全審核把關(guān)，嚴禁違反國家和行業(yè)標準規范在人口密集區建設高風(fēng)險項目，或者在高風(fēng)險項目周邊設置人口密集區�！�

3 規劃編制原則

（1）區域統籌原則。油氣管道規劃選線(xiàn)論證應綜合考慮相關(guān)城市總體規劃、控制詳細規劃及環(huán)境保護、安全影響評價(jià)、風(fēng)險評估等，結合線(xiàn)路長(cháng)度、地形地貌、水文地質(zhì)、交通、林木、障礙設施、交叉跨越、施工、運行、人防等因素，進(jìn)行多方案比較。

（2）資源節約原則。路由選擇應聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，盡量避讓居住區、商業(yè)區、重要及敏感場(chǎng)所、林木密集覆蓋區，控制管道與現狀房屋的安全距離，合理合規，安全經(jīng)濟，減少社會(huì )安全風(fēng)險，為今后發(fā)展預留空間等。

（3）綜合協(xié)調原則。妥善處理已建、在建、擬建油氣管道與其他市政管線(xiàn)、地鐵、道路等公用設施間相交相遇關(guān)系，保證相互安全。

（4）公眾知情原則。將油氣管道建設方案進(jìn)行公示，征求沿線(xiàn)相關(guān)部門(mén)和公眾的意見(jiàn)，告知風(fēng)險和安全保護措施，落實(shí)公眾知情權和監督權等。

（5）信息共享原則。管線(xiàn)設計最終方案應存入檔案館，實(shí)現政府、住建、應急管理、自然資源等部門(mén)共享，作為管道沿線(xiàn)城市規劃建設依據，做到風(fēng)險預知、合理避讓。

4 完善規劃構想

輸油氣管道工程規劃措施分為能源設施、新建管道和在役管道三部分。

4.1 能源設施項目非城市化

（1）大型石化項目應進(jìn)行非城市化規劃和布局，危險的石化項目應遠離城市中心建在特定的區域，避免輸油氣專(zhuān)用管道進(jìn)入城區，做到石化項目規劃避讓城市建設。

（2）城市必需的能源設施，應遵循城市總體規劃，合理規劃布局能源系統，如熱電廠(chǎng)、區域供熱鍋爐房、燃氣儲存設施等應盡量遠離城市中心，減少管道穿越城市。

4.2 廊道控制面化與行為控制線(xiàn)化

（1）管線(xiàn)設計嚴格化。油氣管道如必須進(jìn)入城市，應嚴格遵守國家相關(guān)法規、規范。進(jìn)入城市的燃氣管線(xiàn)的壓力應控制在4.0 兆帕以下，管線(xiàn)的設計強度系數應取0.30，管道的壁厚應大于11.9毫米，保證與建筑外墻的距離不小于15米，采用埋地方式敷設，與其它設施保證安全距離，如與鐵路保持50米的防護距離等。

（2）禁建面化控制。 在役和新建油氣管道與其他市政管線(xiàn)統一考慮進(jìn)行廊道控制，廊道內禁止開(kāi)發(fā)建設，作為城市綠廊控制。借鑒國內外規范，建議廊帶控制寬度為400米，以保證城市“生命線(xiàn)”的供應安全性。

（3）行為線(xiàn)化控制。依據管道保護法等法律規定，對油氣管道兩側各1 000米范圍內采石、采礦、爆破等采取行為控制，經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準后方可進(jìn)行。將油氣管道兩側各1 000米范圍采取虛線(xiàn)控制，盡量減少城市開(kāi)發(fā)建設，控制土地利用的性質(zhì)、容積率等，在路網(wǎng)豎向設計時(shí)避免大填大挖等可能對油氣管道造成破壞的行為。

4.3 油氣管道線(xiàn)路審批并聯(lián)化

加強城市油氣管道保護工作，需要相關(guān)部門(mén)形成合力，落實(shí)各自安全監管責任。對管道周邊的施工項目應進(jìn)行聯(lián)合審批，管道竣工驗收資料應及時(shí)報相關(guān)部門(mén)存檔。

5 建議

（1）借鑒發(fā)達國家管理經(jīng)驗，制定合理規劃利用管道周邊土地的法規。

（2）修訂和完善現行管道工程設計規范，對經(jīng)過(guò)城市的輸油氣管道的設計強度、安全距離、安全防護范圍、管理措施等做出明確規定。

（3）加強對地下空間規劃設計人員、安評人員、管理人員管線(xiàn)安全知識和管理技能的崗位培訓。

作者：王中利，大連市城市規劃設計研究院副總工程師、院城市市政規劃研究所所長(cháng)。

《管道保護》2019年第1期（總第44期）