劉波 王蕩 王林 任向輝

中國石油管道西安輸油氣分公司

摘 要： 管道是線(xiàn)性工程，管道保衛工作要通過(guò)與管道沿線(xiàn)政府、企業(yè)、個(gè)人等相關(guān)方的溝通協(xié)調來(lái)解決管道與周邊土地矛盾問(wèn)題。經(jīng)過(guò)實(shí)踐總結提出管道 “大地主”概念，拓寬管道保衛宣傳對象，優(yōu)化風(fēng)險預控措施，建立共商共治機制，有效規避管道面臨的各類(lèi)外部風(fēng)險。

關(guān)鍵詞： 大地主； 管道保衛； 精準宣傳； 風(fēng)險預控； 共商共治機制

近年來(lái)，隨著(zhù)長(cháng)輸油氣管道沿線(xiàn)城鄉建設步伐加快，經(jīng)濟建設、城市發(fā)展與管道保護之間的矛盾日益尖銳和復雜，管道面臨的打孔盜油（氣）、爆恐襲擊等安保形勢嚴峻。管道與鐵路、公路、市政管網(wǎng)、河道防洪改造、移民新村、扶貧項目等工程存在大量交匯，大宗土地流轉后產(chǎn)生的現代化大型農牧業(yè)項目和工業(yè)園區建設對管道形成的圈占或與管道的相遇關(guān)系極其復雜，使得管道被違章占壓、第三方損傷的風(fēng)險不斷加大。根據國家安全監管總局等八部門(mén)《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區安全管理工作的通知》精神，需要管道企業(yè)進(jìn)一步加強管道安全保衛工作，保障管道安全運行。

1 油氣管道保衛工作存在的不足

（1）管道精準宣傳對象較為單一。目前，各管道運營(yíng)企業(yè)對管道沿線(xiàn)土地產(chǎn)權人或使用人的信息登記和精準入戶(hù)宣傳的認知已經(jīng)普遍形成，一對一精準宣傳也已經(jīng)逐步開(kāi)展，但是對管道“大地主”的概念并不清晰，更沒(méi)有針對管道“大地主” 開(kāi)展系統性一對一精準宣傳，從而導致管道精準宣傳對象較為單一，宣傳的深度和廣度不夠。

（2）管道保護和安全意識淡薄。針對管道“大地主”一對一精準宣傳的缺失導致管道沿線(xiàn)相關(guān)方對《石油天然氣管道保護法》認知層次不夠，安全意識和責任意識淡薄，沒(méi)有形成提前溝通和風(fēng)險預控機制，客觀(guān)上增加了管道被侵占、被損壞的風(fēng)險。

2 “大地主”概念在管道保衛工作中的應用

2.1 “大地主”的定義

從傳統意義上講，管道企業(yè)通常把管道沿線(xiàn)的通過(guò)國家土地確權而獲得土地所有權、土地使用權或者他項權利的，并且主要從事農耕、畜牧、養殖等作業(yè)的自然人等稱(chēng)之為管道上方的土地產(chǎn)權人、管理人或使用人，即管道上方依法使用土地從事農牧業(yè)的自然人。實(shí)際上管道上方土地的產(chǎn)權人、管理人或使用人并不完全是自然人，而土地的使用方式也不完全是農牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)。如管道穿越自然保護區、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業(yè)園區、荒地等土地，是完全有別于自然人用來(lái)從事農牧業(yè)的土地。因此，我們把管道上方依法使用土地從事農牧業(yè)的自然人，以及管道沿線(xiàn)自然保護區、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業(yè)園區、荒地等土地的產(chǎn)權人、管理人或者使用人統稱(chēng)為“大地主”�！按蟮刂鳌笔枪艿郎戏絺鹘y意義上土地產(chǎn)權人或使用人的延伸，由國家、各級人民政府或者相關(guān)部門(mén)，村鎮集體、單位和一般自然人組成，“體量”更大，主體更寬泛。簡(jiǎn)而言之，就是把管道上方每一寸土地的產(chǎn)權人、管理人或者使用人統稱(chēng)為“大地主”。

2.2 “大地主”概念的應用案例

2018年以來(lái)，西安輸油氣分公司開(kāi)展“強基礎、促提升”管道管理專(zhuān)項攻堅行動(dòng)，其中有一項重要的工作就是建立管道沿線(xiàn)“大地主”信息庫并開(kāi)展一對一精準宣傳。

（1）建立管道沿線(xiàn)“大地主”信息庫。第一階段主要統計管道沿線(xiàn)一般土地產(chǎn)權人、管理人或使用人信息；第二階段主要對管道穿越自然保護區、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業(yè)園區、荒地等土地的產(chǎn)權或管理單位及聯(lián)系方式進(jìn)行確認，將收集到的信息統一建立臺賬并每年更新一次。以管道穿越公路為例：如管道穿越高速公路，則將穿越段高速公路的產(chǎn)權單位細化到某某高速公司某某管理段；如管道穿越國道或省道，則將穿越段國道或省道的產(chǎn)權單位細化到某某市交通運輸局或公路局；如管道穿越縣級及以下等級公路，則將穿越段公路的產(chǎn)權單位細化到某某縣交通運輸局或公路局。以此類(lèi)推，其他類(lèi)型的土地產(chǎn)權或管理單位信息收集參照公路執行。

（2）對照管道沿線(xiàn)“大地主” 開(kāi)展一對一精準宣傳。針對管道上方“大地主”開(kāi)展宣傳和警示告知原則上每年不少于1次，對違章占壓高風(fēng)險段、第三方施工頻發(fā)段、打孔盜油重點(diǎn)段、人口密集區等部位的“大地主”根據實(shí)際情況適時(shí)開(kāi)展一對一精準宣傳。2018年7月，西安輸油氣分公司已經(jīng)對所轄蘭鄭長(cháng)成品油管道陜西段全面開(kāi)展“大地主”信息收集工作，接下來(lái)將有計劃開(kāi)展一對一精準宣傳工作。

3 “大地主”概念的實(shí)踐意義

（1）蘭鄭長(cháng)成品油管道管徑大、壓力高、里程長(cháng)、沿線(xiàn)社會(huì )環(huán)境復雜多元，日常運營(yíng)管理難度較大。 2009年投產(chǎn)以來(lái)，西安輸油氣分公司在管道保護宣傳方面，從粗放型逐步向精準化邁進(jìn)。尤其是管道“大地主”概念的提出和實(shí)踐應用，將管道精準化宣傳的實(shí)施對象從單純從事農、牧、畜產(chǎn)業(yè)的自然人拓展到管道上方所有類(lèi)型土地的產(chǎn)權或管理主體。將管道企業(yè)精準宣傳水平提到了更高層次，從而促進(jìn)管道企業(yè)更好地履行管道保衛工作主體責任。

（2）有效落實(shí)“防治結合、以防為主、專(zhuān)群結合、依靠群眾”的工作原則。管道運營(yíng)企業(yè)是沒(méi)有圍墻的企業(yè)，管理的是線(xiàn)性工程，管道沿線(xiàn)人的不安全行為往往是誘發(fā)侵占、損壞管道的主要因素，而且防范和管控的難度很大。因此，采取有效的前期預防措施比事后治理更有必要�！按蟮刂鳌备拍畹奶岢�，一方面可將管道企業(yè)精準宣傳對象擴寬找準，另一方面可提前做好管道安全風(fēng)險預控措施。

（3）推動(dòng)管道企業(yè)與沿線(xiàn)各級政府、企業(yè)、公民等相關(guān)方建立共商共治的管道保衛長(cháng)效機制。管道保護是一項系統工程，不僅安全風(fēng)險較大，更涉及到多方利益。因此，建立政府、企業(yè)、公民等多方參與的共商共治機制尤為重要。共商共治機制既要求企業(yè)全面履行管道保護主體責任，同時(shí)也需要政府加強組織領(lǐng)導、部門(mén)協(xié)調配合、廣大公民主動(dòng)參與，只有多方協(xié)作才是管道保衛的最佳方式。管道“大地主”概念從提出到應用實(shí)踐，其核心目的就是建立共商共治的管道保衛長(cháng)效機制，讓管道運營(yíng)企業(yè)與沿線(xiàn)所有的相關(guān)方聯(lián)動(dòng)暢通，提前預防，從最大程度上消減管道面臨的各類(lèi)外部風(fēng)險。

作者：劉波，男，現任中國石油管道西安輸油氣分公司副經(jīng)理，主要從事管道管理工作。