中石油北京天然氣管道有限公司

高后果區管理是油氣管道安全平穩運行的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隨著(zhù)地方經(jīng)濟的發(fā)展,高后果區數量和里程逐年遞增,管理難度越來(lái)越大,要求也越來(lái)越高。 2019年，陜京管道沿線(xiàn)共識別高后果區295處，其中地區等級升級106處占36%，人口密集型高后果區240處占81%。如何逐步減少高后果區存量、嚴控增量以及加強高后果區管控，是各級管道管理人員亟待解決和思考的問(wèn)題。

1 高后果區產(chǎn)生原因分析

（1）法律規范銜接不暢，執行偏差較大�！妒�油天然氣管道保護法》第三十條將管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍規定為管道保護的核心區域，禁止種植深根植物、修建建筑物、構筑物等危害管道安全的行為。第三十一條規定，在管道兩側修建人口密集場(chǎng)所等建筑物，與管道的距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求。 GB 50251―2015《輸氣道工程設計規范》 4.1.1規定，管道中心線(xiàn)與建（構）筑物的最小間距不少于5米。 GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》規定，高后果區邊界設定為管道距離最近一幢建筑物外邊緣200米。輸氣管道的潛在影響區域是依據潛在影響半徑計算的可能影響區域。如Φ 660 mm管道最大允許壓力6.4 MPa、影響半徑165米； Φ 1016 mm管道最大允許壓力10 MPa、影響半徑318米。由于法律和規范對安全距離的要求不統一，城鄉建設項目一般都按照距離管道中心線(xiàn)5米審批，很少考慮防火間距或潛在影響半徑，導致出現大量人口密集型高后果區。

（2）土地規劃資源緊張，路由矛盾增大。陜京一線(xiàn)1997年建設初期管道沿線(xiàn)尚未大規模開(kāi)發(fā)，隨著(zhù)地方經(jīng)濟快速發(fā)展以及扶貧搬遷、新農村建設、棚戶(hù)區改造升級等建設項目增多，與管道路由爭端不斷，管道周邊逐漸形成了Ⅲ高后果區19處，地區等級升級51處，占高后果區總數的17.2%。管道地區等級升高后，管道強度和閥室間距應隨之調整，但受到山區、煤礦采空區等影響很難落實(shí)，給管道和周邊安全都帶來(lái)了風(fēng)險。

（3）責任權益分配不均，企地矛盾較大。管道敷設為臨時(shí)性用地，加之管道企業(yè)為途經(jīng)地區稅收貢獻甚少、天然氣使用指標受限、資源國有等因素，地方政府在承擔監管責任與受益不對等的情況下優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟發(fā)展，為保證土地有效利用，往往忽略了管道保護要求，致使管道上方出現占壓或者安全距離不足的問(wèn)題。

（4）安全監管體制不順，協(xié)調難度較大。管道沿線(xiàn)相地方政府能源主管部門(mén)、安監部門(mén)和管道企業(yè) 職責分工不明確造成管理協(xié)調不順暢。比如煤礦采空區隱患整治應該由政府監管督促煤礦企業(yè)落實(shí)主體責任，卻往往由于管道通過(guò)采空區而要求管道企業(yè)采取治理措施，互相推諉增大了管道建設和保護的難度。

2 高后果區管好存量嚴控增量的措施建議

（1）完善法規規范，建立高后果區安全距離紅線(xiàn)。

修訂完善管道保護法、輸氣管道工程設計規范等，明確規劃設計階段對高后果區識別與避讓等要求，制定管道規劃與城鎮規劃銜接設防標準、管道安全距離標準，明確人口密集場(chǎng)所和易燃易爆場(chǎng)所等與管道的安全間距標準，提高相關(guān)標準的體系化、協(xié)同性水平。研究設立管廊帶、保護帶和咨詢(xún)區，保護帶內禁止修建人口密集場(chǎng)所，咨詢(xún)區內從事項目開(kāi)發(fā)時(shí)建設方應與管道公司進(jìn)行協(xié)商，達成一致意見(jiàn)并經(jīng)過(guò)政府批準后方可建設。參照美國立法經(jīng)驗，將管道完整性管理寫(xiě)入管道保護法，從管道規劃、路由許可、運行維護、事故調查、應急處置等各個(gè)環(huán)節落實(shí)政府部門(mén)和管道企業(yè)對高后果區的管理責任，實(shí)現法律與規范相互協(xié)調配套。

（2）遵守法律法規，夯實(shí)高后果區企地共治責任。

《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區安全管理工作的通知》（安監總管三〔2017〕138號）規定各有關(guān)部門(mén)和企業(yè)要認真管好人員密集型高后果區存量，嚴格控制人員密集型高后果區增量。前者是要落實(shí)好管道保護法第五十九條規定：在管道保護距離內已建成的人口密集場(chǎng)所和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、存儲場(chǎng)所，應當由所在地人民政府根據當地的實(shí)際情況，有計劃、分步驟地進(jìn)行搬遷、清理或者采取必要的防護措施。需要已建成的管道改建、搬遷或者采取必要的防護措施的，應當與管道企業(yè)協(xié)商確定補償方案。后者著(zhù)重落實(shí)好管道保護法第三十一條規定的原則，禁止近距離修建人口密集等場(chǎng)所，有效控制人口密度。政企共同推動(dòng)高后果區的搬遷、清理或管道改線(xiàn)等治理措施，消除安全隱患。

（3）加強規劃對接，嚴控高后果區規劃路由審批。

管道企業(yè)應主動(dòng)向當地管道保護主管部門(mén)等相關(guān)部門(mén)報備油氣管道路由。管道建設時(shí)期辨識出的高后果區應作為優(yōu)化路由的重要因素，當無(wú)法避繞高后果區時(shí)應采取加強管道本體安全的措施。管道企業(yè)應提前介入地方建設規劃，加強與地方政府規劃、建設等相關(guān)部門(mén)合作，了解管道周邊新立項工程信息，加強與管道周邊村民特別是鄉鎮政府及村委會(huì )的溝通，爭取各方面的支持，避免在管道潛在影響半徑內進(jìn)行較大規模的開(kāi)發(fā)建設。

（4）嚴格施工報備，加強高后果區建設政府督查。

管道保護法第三十五條對在管道500米范圍的分類(lèi)施工作業(yè)，要求施工單位應向管道保護主管部門(mén)報備申請。管道企業(yè)應根據第三方施工類(lèi)型和復雜程度，與主管部門(mén)商定實(shí)施分級審批和分級管理，加強第三方項目規劃許可和施工許可管理，及時(shí)向建設單位、施工單位告知管道保護要求。

（5）加強企地聯(lián)動(dòng)，爭取高后果區保護支持力度。

管道企業(yè)要積極依靠沿線(xiàn)地方政府領(lǐng)導做好高后果區保護工作，同時(shí)發(fā)揮自身優(yōu)勢在資源稅、企業(yè)注冊、占地補償、油氣指標利用等方面，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供必要的支持。比如向有關(guān)部門(mén)提供必要的工作協(xié)調經(jīng)費等。

3 “六化”助力高后果區管控水平提升

（1）高后果區識別評價(jià)制度化

管道企業(yè)根據高后果區類(lèi)型開(kāi)展最長(cháng)不超過(guò)12個(gè)月周期性識別評價(jià)工作，采用管道風(fēng)險矩陣法、半定量和定量風(fēng)險評價(jià)防范判定風(fēng)險等級，提出相應風(fēng)險消減措施并制定專(zhuān)項風(fēng)險管控方案。將高后果區識別評價(jià)納入管理制度，建立健全高后果區專(zhuān)項管理方案，并向管道主管保護部門(mén)備案登記，確保高后果區動(dòng)態(tài)更新識別評價(jià)覆蓋率和報告備案率達 到“雙百”。

（2）高后果區巡檢巡護標準化

制定完善巡檢內容、巡檢計劃、人員職責、人員培訓、巡檢裝備、考核辦法等標準，確保巡檢巡護效果。比如，高后果區配備專(zhuān)職巡線(xiàn)人員，通過(guò)GPS巡檢設置至少一個(gè)巡檢關(guān)鍵點(diǎn)和規定巡線(xiàn)工每日至少巡檢一次，關(guān)鍵點(diǎn)間距不超過(guò)500米。巡檢信息通過(guò)GPS上傳至PIS系統，管道管理人員每天監督檢查巡檢完成情況，確保巡檢率和管道標志完好率達到100%。

（3）高后果區宣傳走訪(fǎng)常態(tài)化

每月（季/半年)走訪(fǎng)高后果區所在地鄉鎮政府及規劃、建設、水利、公路等部門(mén)，宣傳管道和了解規劃建設，建立信息共享機制，做到早發(fā)現、早告知、早協(xié)調、早解決。每半年走訪(fǎng)農戶(hù)了解種植、施工等安排，每季度走訪(fǎng)高后果區周邊大型施工機械、農用機具所有者及操作手，排查、更新、建立資料庫。每季度或利用集會(huì )聯(lián)合地方政府集中宣傳，建立微信群等網(wǎng)絡(luò )宣傳平臺，設立報險聯(lián)系點(diǎn)和有獎報險制度。

（4）高后果區監控手段信息化

在Ⅲ級高后果區應用次聲、光纖預警等技術(shù)以監測管道泄漏及周邊第三方施工等情況，并建立24小時(shí)實(shí)時(shí)監控。監控系統具有智能識別功能及擴音喊話(huà)功能，支持區域入侵、物品遺留、物品搬運、快速移動(dòng)、人員聚集等多種行為檢測和報警。管道與市政管網(wǎng)、交通設施交叉、穿越形成密閉空間等隱患處安裝可燃氣體報警儀。存在地質(zhì)災害高風(fēng)險的管道高后果區管段優(yōu)先開(kāi)展應力應變片等方式的監測工作。安裝線(xiàn)路電位自動(dòng)采集儀，確保管道陰極保護率100%。

（5）高后果區應急處置聯(lián)動(dòng)化

根據高后果區管段的主要風(fēng)險因素制定針對性的應急預案，將泄漏報警、人員疏散、危險區域通行控制等作為預案重點(diǎn)措施�？紤]管道泄漏對潛在影響半徑范圍內的人口和建筑的影響，編制“一區一案”向政府主管部門(mén)備案。完善“企地警”聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的合作機制。每年對至少20%的高后果區開(kāi)展聯(lián)合應急演練，提高應急處置聯(lián)動(dòng)化水平。

（6）高后果區責任落實(shí)系統化

全面建立管道高后果區“區長(cháng)負責制”，做到專(zhuān)人、專(zhuān)責、專(zhuān)心負責高后果區管理。建立地方政府、相關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)對高后果區管控的責任清單。比如，市級政府有責任督查、考核有關(guān)部門(mén)、下級政府和管道企業(yè)開(kāi)展管道保護工作與推行完整性管理的情況。國土、城建、交通、水利等部門(mén)負責城鄉規劃、專(zhuān)項規劃與管道規劃的銜接，制定管道周邊建設項目審批制度及法律要求的安全距離標準等。

作者：趙賞鑫，中石油北京天然氣管道有限公司副總經(jīng)理。