《管道保護》編輯部： 2月4日，“管道保護”微信公眾號推送了中國特種設備檢測研究院吉建立、何仁洋兩位專(zhuān)家翻譯的聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )《管道安全準則和良好做法》一文，引起了管道界同仁的共鳴， 為此，編輯部專(zhuān)門(mén)邀請了貴州省能源局、中國石油管道公司、中國特檢院、西氣東輸公司等管理和技術(shù)人員， 交流學(xué)習心得體會(huì )，現摘要刊登，歡迎廣大讀者參與交流。（郵箱： guandaobaohu@163.com）

                                    

 

關(guān)鍵是保障主管部門(mén)的執行能力

 

趙溫躍 貴州省能源局能源安全監管處副處長(cháng)

 

 

聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )《管道安全準則和良好做法（第二版）》 (簡(jiǎn)稱(chēng)準則）經(jīng)反復研讀，收獲頗多，結合國內管道安全保護工作的實(shí)際情況談點(diǎn)個(gè)人體會(huì )。

首先，準則第25條明確提出歐洲經(jīng)委會(huì )成員國必須保障各級管道安全監管部門(mén)具備執行準則的必要能力。我認為這一點(diǎn)尤為重要。加強主管部門(mén)的監管能力可以有效督促和指導管道企業(yè)和相關(guān)各方落實(shí)管道保護責任，履行管道安全保護義務(wù)，推進(jìn)管道安全保護能力提升。我國相關(guān)法律文件對管道安全保護主管部門(mén)只提出職責，對保障執行能力未做出明確規定，其履行管道安全保護監管職責的能力較弱。

建議國家層面出臺加強主管部門(mén)隊伍建設、保障執行能力的文件規定，建立上下統一的管道安全保護工作體系，完善行政執法文書(shū)，細化行政處罰裁量標準，規范執法人員業(yè)務(wù)培訓，明確執法人員準入門(mén)檻，保障執法人員法律服務(wù)等，推進(jìn)管道安全保護能力提升。

其次，應關(guān)注支線(xiàn)管道企業(yè)安全保護能力的提升。目前我國支線(xiàn)管道大多由民營(yíng)企業(yè)或地方國有企業(yè)負責營(yíng)運管理，企業(yè)數量多、規模小、管理水平普遍較低。多數支線(xiàn)管道企業(yè)未能按有關(guān)規定配備足夠的管理團隊和維搶修力量，管道運行保護和應急處置能力嚴重不足。隨著(zhù)經(jīng)濟建設發(fā)展，支線(xiàn)管道越來(lái)越多，問(wèn)題將會(huì )更加突出。

建議國家層面制定管道行業(yè)準入和退出政策，建立管道企業(yè)安全保護能力建設和評估機制，有針對性的找出并整改存在的問(wèn)題。制定對應的配套政策措 施，允許和鼓勵有能力、有資質(zhì)的企業(yè)或機構參與支線(xiàn)管道安全保護工作，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)隊伍和裝備優(yōu)勢，減少低效投入，有效緩解支線(xiàn)管道企業(yè)安全保護能力和主管部門(mén)監管能力不足問(wèn)題。

再次，應關(guān)注管道安全保護工作中的核心問(wèn)題。近年來(lái)發(fā)生的多起管道事故，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，管道安全距離受到高度關(guān)注。一些部門(mén)和企業(yè)文件對安全距離提出了各種不同的要求，各地各企業(yè)為此投入大量的人財物力量推動(dòng)落實(shí)。其中GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》明確提出了輸氣管道潛在影響區域半徑和計算公式，各管道企業(yè)將其定為安全距離或是作為安全距離參考值，要求后建單位按此距離進(jìn)行退讓。但因沒(méi)有明確規定退讓土地等產(chǎn)生的損失由誰(shuí)承擔這一核心問(wèn)題，執行時(shí)很難完全落實(shí)到位，大多采取評估協(xié)商的方式確定一個(gè)各方均可接受的距離，與事故潛在影響半徑差距較大，存在重大風(fēng)險。而有人將這一方式比喻為每天駕駛破車(chē)在爛路上亂竄、逢人便大喊離我遠點(diǎn)。

就我國目前實(shí)際，我認為目前用控制距離降低事故損失很難達到預期，同時(shí)結合管道事故特性和相關(guān)案例，在“防事故”和“降損失”之間，“防事故”更容易做到也更有效。還是要將重心放在預防事故上。

建議：一是按照管道安全保護“夯實(shí)管道保護基礎、確保管道本質(zhì)安全、避免管道遭受破壞、力求事故損失最小”的工作思路，將保障管道本質(zhì)安全和免遭破壞作為工作核心。二是在不能完全落實(shí)安全距離標準情況下，直接制定強化管道保護措施，并將降低事故損失措施作為輔助手段，而不是糾結究竟評估確定距離多少為好，反正安全距離都不夠。三是在沒(méi)明確由誰(shuí)埋單前，安全距離相關(guān)標準規定很難完全落實(shí)到位，希望國家盡快修訂管道安全距離相關(guān)標準，制定土地補償政策，為管道企業(yè)和主管部門(mén)切實(shí)解決這個(gè)“老大難”問(wèn)題。

 

發(fā)揮管道管理體系的保障作用

 

馮文興 中國石油管道公司管道完整性管理中心副主任

 

聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )《管道安全準則和良好做法》（簡(jiǎn)稱(chēng)準則），誠如譯者所言，對我國進(jìn)一步完善油氣管道法律法規、厘清政府和企業(yè)職責分工、做好管道安全管理有重要參考價(jià)值。準則所列多為管道安全管理的基本遵循，是管道工業(yè)界的基本共識，具有廣泛適用性。其反映的許多問(wèn)題在我國也同樣存在，一些經(jīng)驗做法近10年間得到了國內同行的認可并吸收借鑒。我結合自身工作談幾點(diǎn)體會(huì )。

（一）強調健康、安全、環(huán)保是管道管理的基本原則。準則指出政府、企業(yè)建立監管規則、運行制度，促進(jìn)管道基礎設施的安全、環(huán)保和可持續發(fā)展。習近平總書(shū)記在中俄東線(xiàn)天然氣管道投產(chǎn)儀式講話(huà)時(shí)也提出打造“平安管道、綠色管道、發(fā)展管道、友誼管道”，強調把安全作為管道行業(yè)的第一生命線(xiàn)，全力保障管道建設和投運安全可靠，注重環(huán)境保護和自然能源節約利用。當前我國管道建設和運行面臨的安全環(huán)保監管環(huán)境已今非昔比。這需要管道業(yè)界共同思考近50年來(lái)業(yè)已形成的我國管道工業(yè)技術(shù)體系和管理體系，在新的邊界條件、約束限制、動(dòng)力支持下，如何更新知識、提升管理，確保油氣管道工業(yè)體系的安全性、韌性和可持續性。

（二）強調發(fā)揮政府領(lǐng)導及監管作用。管道是沒(méi)有圍墻的企業(yè)，管道的外部安全運行問(wèn)題天然具有社會(huì )屬性，面臨的現實(shí)問(wèn)題和挑戰隨社會(huì )變化日益復 雜。準則指出各國政府發(fā)揮領(lǐng)導作用，建立完善的監管體系、制度及規則，管理外部侵害行為，調節重大矛盾沖突，做好外部應急管理等，可以說(shuō)切中要害。我國《石油天然氣管道保護法》實(shí)施10年來(lái)發(fā)揮了重要作用，但若干涉及管道安全的重要問(wèn)題也逐步凸顯。一是管道路由與土地利用的矛盾沖突，包括用地政策、安全距離、土地利用限制、稅收分享機制等。二是管道信息的公開(kāi)與共享較為缺失，特別是綜合線(xiàn)性工程信息（不僅限于油氣管道）的公開(kāi)、共享。三是外部應急管理體系不完善，與管道企業(yè)應急管理銜接不足，在近幾年的事故中有所暴露。這些問(wèn)題都須政府認真研究應對。

（三）強調管道管理體系（PMS）保障管道安全的關(guān)鍵作用。企業(yè)是管道管理的主體，必須把管理體系這種被證實(shí)先進(jìn)適用的管理模式建立起來(lái)，并納入現代企業(yè)制度和治理能力建設一以貫之。管道管理體系包括質(zhì)量、健康、安全、環(huán)境管理體系（QHSE），也包括管道完整性管理體系（PIMS）。2017年國家能源局開(kāi)展了油氣管道完整性管理先進(jìn)企業(yè)建設推廣工作，力推管道完整性管理體系，發(fā)布了《油氣輸送管道企業(yè)完整性管理體系建設導則》。試點(diǎn)企業(yè)將這一體系與原有的規章制度或管理體系結合、融合，取得了積極成效。管理體系的建立只是起點(diǎn)，不是終點(diǎn)，應持之以恒地運行和維護體系，按照“計劃、執行、檢查、改進(jìn)”（PDCA）不斷監測、糾正、改進(jìn)，確保體系健康有效。

（四）強調技術(shù)是管道安全的基礎性支撐。管道工業(yè)的設計、建設和運行管理技術(shù)須成熟、適用、可靠，其不斷迭代更新、提升晉級十分重要。從近年的幾起管道事故看，全生命周期的管理仍存薄弱點(diǎn)，特別是管道工程建設期存在管理失范問(wèn)題，產(chǎn)生了影響管道本質(zhì)安全的基礎性、源頭性的難題。應痛定思痛、復盤(pán)反思，加強源頭治理、精準治理。另一方面，我國管道工業(yè)整體實(shí)力顯著(zhù)提升，很多方面已走在國際前列，但是條塊分割，決策、設計、施工、運行的矛盾較為突出，協(xié)調難度大，影響了綜合效果。因此，需要運用系統工程的思維，強化頂層設計，牽引規劃、研究、設計、制造、施工和運行等各方力量，系統優(yōu)化組織、管理、技術(shù)和方法的生態(tài)，加快轉型升級，全面提升管道安全發(fā)展水平。

 

 

盡快制定我國的油氣管道安全規則

 

吉建立 中國特種設備檢測研究院高級工程師

 

為了幫助各國預防和應對工業(yè)事故，特別是具有潛在跨境影響的事故，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )于2006年頒布了《管道安全準則和良好做法》第一版， 2014年頒布了第二版。

該準則總結了歐洲管道安全管理的成功經(jīng)驗，融合了過(guò)程管理、風(fēng)險管理、閉環(huán)管理的系統思想，考慮了政府、企業(yè)和公眾三個(gè)責任主體，明確了政府在管道安全管理中的領(lǐng)導作用以及企業(yè)的主體責任地位，規定了管道設計、建造、運行、檢驗、維護和應急等環(huán)節的技術(shù)和管理要求，是歐洲各國共同遵守的管道安全基本準則，是極具價(jià)值的管道安全指南。

管道安全是系統工程。管道安全管理需要政府和企業(yè)聯(lián)動(dòng)及社會(huì )公眾參與，需要完善的制度和法律法規支撐。世界各主要國家均制定了全面系統的管道安全規則，以統籌做好管道全生命周期的安全管理。如，美國的49 CFR 192和49 CFR 195、加拿大的陸上管道條例、德國的長(cháng)輸管道條例和高壓氣體管道條例、英國的管道安全條例、俄羅斯的干線(xiàn)管道安全規則等，都由政府依法制定，具有強制性，是管道安全管理制度的主體框架，涵蓋了管道全生命周期的基本安全要求。

當前，我國缺乏一部全面系統的油氣管道安全規則。一方面，管道安全涉及《安全生產(chǎn)法》《石油天然氣管道保護法》《消防法》《特種設備安全法》《環(huán)境保護法》等多部法律，各部法律都有其側重點(diǎn)，僅在某些專(zhuān)項領(lǐng)域對管道安全提出規定；另一方面，油氣管道安全標準較為分散，標準體系以 “標準集合”的方式，缺乏系統性和協(xié)調性，也缺乏類(lèi)似加拿大CSA Z662《油氣管道系統》和澳大利亞AS 2885《石油和天然氣管道》這樣綜合性的管道標準。

其次，我國的油氣管道安全監管涉及能源、國資、住建、應急、市場(chǎng)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，每個(gè)部門(mén)都在法定職責內開(kāi)展工作，或聯(lián)合發(fā)布關(guān)于高后果區管理、完整性管理和法定檢驗等方面的規范性文件，但層級不夠，系統性欠缺，而單一部門(mén)舉一己之力制定一部全面系統的油氣管道安全規則尚無(wú)可能，不能從根本上解決問(wèn)題。

因此，我國應盡快制定國家層面的油氣管道安全規則。建議在國務(wù)院安委會(huì )指導下，成立跨部門(mén)的油氣管道技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì )，負責制定油氣管道安全規則；承擔油氣管道重大事故調查；開(kāi)展國家油氣管道安全保護重大政策研究和咨詢(xún)；指導油氣管道科技研究和標準化工作。

美國和德國都有跨部門(mén)的管道技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì )，相關(guān)經(jīng)驗值得借鑒。例如，美國法典第49篇第60115條要求由交通運輸部負責組建天然氣管道咨詢(xún)委員會(huì )（GPAC）和液體管道咨詢(xún)委員會(huì )（LPAC）。兩個(gè)委員會(huì )分別由15名專(zhuān)家組成，且明確規定委員會(huì )成員中政府代表、企業(yè)代表和社會(huì )公眾代表各占三分之一，協(xié)調政府、企業(yè)和公眾不同利益訴求，確保公平公正。 GPAC和LPAC每年定期召開(kāi)工作會(huì )，總結事故經(jīng)驗，研究相關(guān)管道安全問(wèn)題和政策建議，推動(dòng)49CFR 192和49 CFR 195持續更新。德國《長(cháng)輸管道條例》授權聯(lián)邦環(huán)境自然保護和核安全部（BMU）成立管道咨詢(xún)委員會(huì )（AfR），辦公室設在德國聯(lián)邦材料研究和測試研究院（BAM）， BAM是德國聯(lián)邦經(jīng)濟事務(wù)和能源部（BMWi）下屬的國家級研究機構。AfR于2005年成立，成員由聯(lián)邦和州政府代表、企業(yè)代表和其他協(xié)會(huì )代表組成，主要負責就管道安全的技術(shù)問(wèn)題向BMU提供建議，并提出與最新技術(shù)水平相對應的技術(shù)規則。

 

 

學(xué)習國外先進(jìn)經(jīng)驗的“形似”與“神似”

 

毛建 西氣東輸公司管道處風(fēng)險管理科科長(cháng)

 

2月4日，筆者因疫情在家辦公，瀏覽到管道保護微信公眾號的一篇文章時(shí)，不禁被內容吸引了。這篇由吉建立、何仁洋兩位專(zhuān)家翻譯的聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )《管道安全準則和良好做法》介紹了歐洲管道安全管理的成功經(jīng)驗，包括管道安全準則、給政府監管部門(mén)的建議、給管道運營(yíng)商的建議和相關(guān)的技術(shù)和管理要求。作為從事管道保護工作的一員，心中默默將自己所熟悉的管道保護做法與之做了比較，驚喜地發(fā)現大框架上我們已經(jīng)契合了這篇文章所提的要求，我把它稱(chēng)之為“形似”。 10年前《石油天然氣管道保護法》正式替代《石油天然氣管道保護條例》，我國的管道保護工作正式納入了法制軌道，其中的內容幾乎涵蓋了《管道安全準則和良好做法》中提及的絕大部分內容，比如與政府監管部門(mén)相關(guān)的：土地使用政策中考慮到預防和限制事故影響、要求管道企業(yè)開(kāi)展環(huán)境影響評估、要求管道企業(yè)建立應急預案并向地方政府報備、政府監管部門(mén)將管道第三方損壞納入監管等等；又比如與管道企業(yè)相關(guān)的：管道企業(yè)按照標準規范要求設計、建設和運營(yíng)管道；定期對管道進(jìn)行檢測、維修，確保其處于良好狀態(tài)；管道企業(yè)建立應急預案等等�？梢哉f(shuō)都是我國政府部門(mén)、管道行業(yè)工作者實(shí)踐的總結和經(jīng)驗的結晶，為確保管道安全運行，保障能源輸送做出了貢獻。

然而，作為從業(yè)人員我覺(jué)得如果想要達到歐美的管道保護水平，我們在工作中仍然存在很多問(wèn)題需要解決，不能僅滿(mǎn)足“形似”，而要力求達到“神似”。我個(gè)人認為不論是借鑒準則的經(jīng)驗還是其他歐美的經(jīng)驗，還需要圍繞下面四個(gè)方面加以改進(jìn)。一是油氣長(cháng)輸管道作為國家重要的公共基礎設施應得到社會(huì )的廣泛認可，而不是當前普遍將管道視為企業(yè)資產(chǎn)，社會(huì )各界管道保護權利義務(wù)意識相對比較淡薄。二是法律法規標準規范之間的協(xié)調性一致性需要增強，這里又分為兩個(gè)方面，一方面是法律法規的協(xié)調性，比如建設、運行管理中遇到的管道保護法和土地法之間的協(xié)調；另一方面是標準規范的一致性，當前管道行業(yè)已經(jīng)形成了一套包括國家標準、行業(yè)標準、企業(yè)標準在內的標準規范，未來(lái)可以參考CSA和ASME標準，形成一套完整的標準體系。三是管道保護主管部門(mén)及其相關(guān)行業(yè)監管部門(mén)的監管力度得到持續加強。政府是推動(dòng)社會(huì )各界保護油氣管道的最重要力量。我們欣喜地看到管道保護法頒布后，特別是2013年“11·22”青島東黃管線(xiàn)事故后，各級政府部門(mén)都在持續加大管道保護的監管力度。 2017年國家八部委下發(fā)文件要求加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所安全管理工作，各級政府部門(mén)對于人口密集型高后果區要“管存量、控增量”，企業(yè)已經(jīng)能夠感受到地方政府加強監管帶來(lái)的變化。四是管道企業(yè)要努力提高自身的管理水平。在管道完整性管理的理念被所有管道企業(yè)普遍認可的情況下，要遵循完整性管理的原則不斷識別、評價(jià)管道面臨的風(fēng)險，采取積極措施確保管道完整性，還要加大管道保護科研投入，促進(jìn)管道保護技防措施，如光纖預警、泄露監測等智能感知技術(shù)突破，打造智能管道、智慧管網(wǎng)。