孔超

西南管道貴陽(yáng)輸油氣分公司

目前，國內經(jīng)濟快速發(fā)展與油氣管道安全管控矛盾日益突出， “管地之爭”不斷加劇。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、自然環(huán)境、政策導向等存在差異，政府職能部門(mén)、管道企業(yè)對高后果區的認識和理解不同，在高后果區安全管控上存在差異。筆者結合工作經(jīng)歷，認識到要解決現存的一些問(wèn)題和矛盾，需要建立良好的政企合作機制。

1 高后果區標準法規演變

某管道企業(yè)基層單位所轄管道為國家天然氣主干線(xiàn)，里程251公里、管徑1 016 毫米、設計壓力10兆帕。建設時(shí)期，管道（不含站場(chǎng)、閥室）所經(jīng)一級地區188.8公里、二級地區62.2公里，無(wú)三、四級地區。2013年投產(chǎn)后第一次識別管道高后果區，共有14處，多為管道兩側村莊及個(gè)別特定場(chǎng)所，且沒(méi)有高后果區分級概念。識別標準為企業(yè)內部業(yè)務(wù)管理體系文件《高后果區識別及管理規定》并參照GB 50251―2003《輸氣管道工程設計規范》地區等級及特定場(chǎng)所分類(lèi)標準。筆者認為，與GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》相比較，企業(yè)文件對高后果區識別的標準更為嚴謹保守。

《石油天然氣管道保護法》規定管道中心線(xiàn)兩側各5米距離，主要是基于保護管道安全，便于管道維搶修作業(yè)；而對于兩側建構筑物的安全距離沒(méi)有明確要求，也沒(méi)有給出法規依據。只是說(shuō)“應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求……應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定”。 2013年青島“11·22”輸油管道爆炸事故發(fā)生后，政府、管道企業(yè)、社會(huì )各界對于管道安全保護和管道高后果區問(wèn)題有了新的認識。 2017年12月15日，國家安監總局等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區安全管理工作的通知》（安監總管三〔2017〕 138號），明確管道企業(yè)主體責任、政府監管責任和指導方針，人員密集型高后果區的安全管理被提上重要議事日程。

2 高后果區管控難度大

近年油氣管道事故頻發(fā)，社會(huì )影響較大，政府和企業(yè)對高后果區的管控力度逐步加大。但是，社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展與管道安全之間的“管地之爭”、項目開(kāi)發(fā)與管道地區等級升級之間的矛盾依然存在。前述企業(yè)基層單位2018年再次識別高后果區時(shí)，數量已達38個(gè)（均為人員密集型），里程85公里。其中3處Ⅲ級高后果區（均為地區等級升級至四級、且出現多處特定場(chǎng)所所致），里程約6.5公里；其余均為Ⅱ級高后果區，里程約78.5公里。在這種情況下，一些地方政府 表現出了“管道建設限制了經(jīng)濟發(fā)展”“把你們管道遷走吧，那樣我們就能更好地建設發(fā)展了”等一些情緒性態(tài)度，甚至將管道改線(xiàn)作為解決問(wèn)題的常態(tài)手段，千方百計促使管道企業(yè)實(shí)施改線(xiàn)工程。進(jìn)一步增加了高后果區的管控難度，企業(yè)面臨的壓力越來(lái)越大。

3 新增和升級典型案例

（1）移民搬遷項目。某縣在距離管道約150米處新建移民搬遷小城鎮1座，規劃居民區30棟，另有社區醫院、小學(xué)等配套設施，計劃居住人口約3萬(wàn)人。項目啟動(dòng)前期，管道企業(yè)已經(jīng)發(fā)現，向建設單位發(fā)放管道安全告知書(shū)，并逐層向政府部門(mén)函報，要求建設單位首先進(jìn)行安全評估后再行規劃建設。期間，省級主管部門(mén)也到現場(chǎng)檢查指導，但由于該項目征地工作已經(jīng)開(kāi)展（約1萬(wàn)畝），規劃審批、項目設計、投資都已經(jīng)落實(shí)，且該項目為移民搬遷政治工程，雖然也清楚緊鄰管道存在安全風(fēng)險，但事已至此，騎虎難下。形成新增人員密集型高后果區。

（2）產(chǎn)業(yè)扶植項目。某區新建殘疾人產(chǎn)業(yè)園外部圍墻臨近管道30米，最近一棟5層建筑距離管道50米，管道潛在影響半徑內有類(lèi)似新增建筑8棟。項目剛開(kāi)始場(chǎng)平時(shí)即被管道企業(yè)發(fā)現，先是向建設單位、鎮政府及區管道保護主管部門(mén)口頭匯報，繼而書(shū)面報告，要求針對該項目建設與管道相互影響進(jìn)行安全評估，符合有關(guān)規定后方能開(kāi)展規劃建設。但企業(yè)的意見(jiàn)未被采納，區級管道保護主管部門(mén)直接出具了書(shū)面意見(jiàn)，同意其項目有條件建設。條件是緊鄰管道的兩棟建筑不得作為人員住宅和工作場(chǎng)所，不得存放易燃易爆品；管道企業(yè)要加強該段管道的日常巡護，確保管道安全。導致該處升級為Ⅱ級人員密集型高后果區。

4 政企合作的典型事例

2019年，墨西哥“1·18”成品油泄漏事故發(fā)生后，貴州省政府安委辦出臺了《關(guān)于切實(shí)加強油氣輸送管道高后果區安全風(fēng)險防控工作的通知》，從企業(yè)主體責任，政府監管責任，地企包保責任制度，高后果區巡查制度，高后果區項目規劃與管道保護協(xié)調，高后果區內第三方施工管理，應急聯(lián)動(dòng)、管道保護宣傳、責任追究等七個(gè)方面詳細規定了對高后果區管控要求，起到了良好的效果。

（1）新建旅游度假區項目。某地在臨近管道一側新建旅游度假區。管道企業(yè)向政府主管部門(mén)提出建議，由建設單位開(kāi)展安全評估，出具安全評估報告，再由政府主管部門(mén)組織召開(kāi)專(zhuān)家評審，根據評估報告意見(jiàn)調整項目建設規劃，在不改變原有地區等級、不提升原有高后果區等級的基礎上，采取有效的管道保護措施后，開(kāi)展項目建設。在政府主管部門(mén)的牽頭協(xié)調下，各相關(guān)部門(mén)、企業(yè)按照法律法規、政府通知要求履行職責和義務(wù)，緊密配合，建立日常巡檢、應急協(xié)作長(cháng)效機制。

（2）高后果區內第三方施工。某建設單位擬在Ⅲ級高后果區內采用橋跨方式修建城市環(huán)線(xiàn)公路。項目開(kāi)始前，管道企業(yè)向建設單位、施工單位發(fā)放了管道告知書(shū)，并向政府主管部門(mén)匯報。由于橋跨項目涉及地質(zhì)勘查、結構力學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識，管道企業(yè)無(wú)法審查該跨越設計、施工方案。政府主管部門(mén)于是要求建設單位邀請資質(zhì)設計單位出具專(zhuān)項設計方案，施工單位根據設計方案出具安全可行的施工方案并編制應急預案后，組織管道保護主管部門(mén)、應急、公安等職能部門(mén)，邀請安全、地質(zhì)及管道方面相關(guān)專(zhuān)家召開(kāi)評審會(huì )。管道企業(yè)與建設單位、施工單位簽訂三方管道安全協(xié)議，相關(guān)設計方案、施工方案、應急預案、專(zhuān)家意見(jiàn)、會(huì )議紀要及安全協(xié)議在主管部門(mén)備案管理。施 工前，施工單位提前通知管道企業(yè)、主管部門(mén)，對周邊居民進(jìn)行安全及應急知識告知，各方提前對施工條件予以聯(lián)合確認。施工過(guò)程中，管道企業(yè)派專(zhuān)人在現場(chǎng)指導、值守；應急隊伍現場(chǎng)待命；直至施工結束。

5 結語(yǔ)

隨著(zhù)政府、企業(yè)、社會(huì )各個(gè)層面對油氣管道的安全認知逐漸提高，對人員密集型高后果區的管控越來(lái)越嚴格，分工也越來(lái)越明確，形成了高后果區安全管控法規、制度和好的做法。但是，高后果區安全管控是一項涉及面廣、涉及方多的綜合性工作，在管道本體安全受控的前提下，管道周邊外部環(huán)境變化是影響管道安全的主要因素。只有政府和企業(yè)（含第三方施工企業(yè)）在好的制度約束下，加強溝通合作，才能確�！肮芎么媪�，嚴控增量”。

作者：孔超，西南管道貴陽(yáng)輸油氣分公司貴陽(yáng)作業(yè)區副經(jīng)理。