王彬彬

西南管道公司

管道高后果區是管道管理的重中之重。近年來(lái)國家相繼發(fā)布了GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區安全管理的通知》（安監總管三〔2017〕138號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)138號文）等標準或指導性文件，部分省、市、區也提出了相關(guān)管理要求，各管道企業(yè)多方面強化管理措施，但總體形勢仍不容樂(lè )觀(guān)。

高后果區從最初形成到大范圍出現，涉及多方面、多層次問(wèn)題，筆者將從高后果區成因、識別及風(fēng)險評價(jià)、現場(chǎng)管控、法規標準等方面談幾點(diǎn)看法。

1 高后果區成因

1.1 客觀(guān)原因

（1）路由限制不可避免。我國大江大河、鐵路公路等已形成縱貫東西南北的網(wǎng)絡(luò )，管道作為線(xiàn)性工程，不可避免與其并行或交叉，形成不同類(lèi)型高后果區。

（2）土地資源稀缺�？紤]到安全運行及當前技術(shù)水平，部分區域無(wú)有效路由，如西南山區、西北荒漠等，管道路由只能選擇與人口、河流或其他線(xiàn)性工程相關(guān)的區域，如山間小平原、山谷、河谷、綠洲等。

（3）經(jīng)濟發(fā)展導致管道環(huán)境改變。因經(jīng)濟發(fā)展需求，原有管道路由逐漸被構建筑物包圍，形成高后果區。如蘭成渝成品油管道于2002年投產(chǎn)，已運行17年，隨著(zhù)西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)施，逐步形成了大量人員密集型高后果區，在部分支線(xiàn)沿線(xiàn)甚至達到Ⅲ級高后果區。

（4）歷史遺留問(wèn)題。部分老管道建設時(shí)相關(guān)法律法規尚不完善，政府和企業(yè)對高后果區的危害性認識不足，形成了一部分歷史遺留的高后果區。

1.2 主觀(guān)原因

（1）制度不完善，尚無(wú)明確針對高后果區管理的法律法規。 138號文要求各相關(guān)部門(mén)“管好存量嚴控增量”，但可操作性差，實(shí)踐中政府缺乏動(dòng)力、企業(yè)權限有限。

（2）地方政府和企業(yè)各自為政，缺乏有效溝通。一方面，城鄉建設規劃與管道建設規劃缺乏有效銜接，無(wú)視管道的存在，甚至發(fā)生管道剛建成不久因周邊項目規劃建設而被迫改線(xiàn)的窘?jīng)r；另一方面，企業(yè)只注重經(jīng)濟效益，在管道建設時(shí)本著(zhù)“先到先得”的態(tài)度占據了優(yōu)質(zhì)土地資源（尤其是貧困地區），忽略了地方經(jīng)濟的長(cháng)遠發(fā)展。

（3）工程建設把關(guān)不嚴。設計人員在選擇管道路由時(shí)缺少長(cháng)遠眼光，過(guò)分依標準靠規范，經(jīng)濟指標考慮的多，安全指標考慮的少，沒(méi)有做到“以人為本”。造成部分線(xiàn)路在沒(méi)有采取措施的情況下穿越高后果區，如某天然氣管道選址時(shí)， 5米外即是小學(xué)院 墻。甚至在管道發(fā)生多次失效事故后，部分設計單位依然不能充分認識高后果區存在的風(fēng)險。部分工程以趕工期或施工難度大為由，隨意變更路由，導致高后果區增加。

2 高后果區識別、風(fēng)險評價(jià)現狀及問(wèn)題

2.1 高后果區識別

高后果區識別主要依據《油氣輸送管道完整性管理規范》，企業(yè)依據編制了詳細的油氣管道高后果區識別實(shí)施細則，對相關(guān)條款進(jìn)行了解讀，方便了后期工作的開(kāi)展。但因國標對部分條款界定不清晰，識別過(guò)程中依然存在一些問(wèn)題，甚至專(zhuān)業(yè)機構和人員對部分條款的認識也存在較大差異。如油氣管道都將“四層及四層以上樓房普遍集中，交通頻繁，地下設施多”作為Ⅲ級高后果區主要識別項，但不同人員對“四層及四層以上樓房普遍集中”理解不同，直接影響高后果區的定級、風(fēng)險評價(jià)和現場(chǎng)管控。此外漏識別、過(guò)度識別、高后果區邊界劃分不準確，部分管段一個(gè)高后果區被劃分為多個(gè)連續高后果區等都是常見(jiàn)錯誤，人為增加或減少了高后果區數量，增大了管理難度。

2.2 高后果區風(fēng)險評價(jià)

（1）國標規定可采用多種方法進(jìn)行風(fēng)險評價(jià)，主要有定性和半定量法，如風(fēng)險矩陣法、指標體系法等均有較成熟應用，但不同方法均有較強主觀(guān)性，且得出的結果差距較大。

（2）高后果區風(fēng)險評價(jià)需要識別考慮的風(fēng)險因素/威脅主要有內外腐蝕、第三方損壞、自然與地質(zhì)災害、制造與施工缺陷等。隨著(zhù)X70/80等高鋼級管道的推廣應用，環(huán)焊縫失效已成為此類(lèi)管道的主要失效形式，當前檢測手段不能有效識別環(huán)焊縫缺陷。同時(shí)，地災因其隱蔽性，無(wú)法及時(shí)掌握相關(guān)信息，導致主要風(fēng)險因素信息的缺失，降低了風(fēng)險評價(jià)的準確性。

（3）油氣管道失效數據對于指導油氣管道全生命周期的管理，開(kāi)展風(fēng)險評價(jià)有重要意義。歐美等國早已建立了管道失效數據庫，我國尚無(wú)此類(lèi)數據庫。國家法律法規對此無(wú)明確要求，地方政府及企業(yè)缺少自揭家丑的決心和勇氣，造成資源無(wú)法分享和巨大浪費。建議由國家層面或社會(huì )團體推動(dòng)數據庫的建立，形成全社會(huì )主動(dòng)分享安全事故信息的倒逼機制。

3 高后果區管控現狀及困難

3.1 高后果區管理現狀

138號文下發(fā)后，多地政府陸續出臺了油氣輸送管道高后果區管理要求或辦法，主動(dòng)收集高后果區基礎信息、制定“一區一案”等，并不定期進(jìn)行檢查。如貴州省已多次下發(fā)高后果區管理相關(guān)通知，且內容逐步細化，可操作性增強，企業(yè)在執行過(guò)程中能做到有的放矢，有據可依。

管道企業(yè)開(kāi)始定期更新高后果區基礎信息，開(kāi)展風(fēng)險評價(jià)，持續完善“一區一案”并嚴格執行。中國石油對油氣長(cháng)輸管道工程建設及運行安全實(shí)行了全面升級管理，不斷加強人防、物防、技防、信息防等管控措施，如試點(diǎn)區段長(cháng)制，加密巡檢，精準宣傳，加密“三樁一牌”，增設硬隔離，建設視頻監控系統、地災預警系統，確保管道外部環(huán)境安全。全面開(kāi)展高鋼級管道環(huán)焊縫排查，積極引進(jìn)管道內檢測新技術(shù)，對不可接受隱患積極改線(xiàn)，確保管道本質(zhì)安全。積極開(kāi)展企地應急演練， 2019年9月份，西南管道分公司聯(lián)合云南省組織開(kāi)展了我國迄今為止規模最大的大型河流溢油攔截演練——中緬原油管道瀾滄江跨越段泄漏政企聯(lián)動(dòng)應急演練，檢驗了應對突發(fā)事件的地企協(xié)同“作戰”能力。

3.2 高后果區管控存在的困難

（1）制度建設滯后。 GB 32167―2015和138號文是目前指導高后果區安全管理的最重要的文件。前者規定了高后果區識別準則、風(fēng)險評價(jià)及原則性管理要求，主要針對運營(yíng)單位，基本不涉及政府工作。后者原則性規定了高后果區管理中企業(yè)和政府的責任。對于企業(yè)，管控僅限于高后果區管段及管道兩側各5米范圍，范圍外企業(yè)能做的主要是宣傳、組織應急演練及必要的隱患整改。對于政府，只是原則提出了 “管好存量嚴控增量”的要求，但并未禁止高后果區體量或數量增加，如果嚴格執行，會(huì )與地方規劃及經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生矛盾，有關(guān)部門(mén)會(huì )處于騎墻狀態(tài)。

（2）技術(shù)制約。歸根結底，只要管道本體安全，高后果區就安全，但當前管道失效主要集中在環(huán)焊縫缺陷，現有在線(xiàn)檢測技術(shù)難以完全發(fā)現此類(lèi)缺陷。

（3）地方管理職責不清�；鶎诱�府（如縣、鄉）工作任務(wù)重，管道保護責任分工不清晰，存在無(wú)人管或多頭管理的現象。同時(shí)，部分地方政府部門(mén)對高后果區風(fēng)險認識不足，甚至拒絕接收企業(yè)主動(dòng)報備的相關(guān)信息。

4 高后果區管理建議

4.1 發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，落實(shí)企業(yè)主體責任

（1）摸清底數，主動(dòng)上報。認真學(xué)習把握高后果區識別準則，統一標準，避免人為提高或降低高后果區數量、級別。收集高后果區管段基礎信息，確定風(fēng)險因素和風(fēng)險級別。對有報備要求的地方政府，按要求及時(shí)報備；若無(wú)報備要求，主動(dòng)向主管部門(mén)報備。

（2）因地制宜，做好現場(chǎng)管控。以“三樁一牌”為例，南方地區草木繁茂，應適當增加樁牌高度，西氣東輸管道公司在所有高后果區每隔50米設置高樁警示牌，標識醒目、通透性好。中國石化華南銷(xiāo)售公司在部分山區管道上方鋪設巡檢小道，既便于巡護，又形成樁牌之外的另一種標識。

（3）持續推進(jìn)區長(cháng)制，有條件的地區可試點(diǎn)“雙區長(cháng)制”。中國石油各管道公司已全面推進(jìn)高后果區區長(cháng)制。江蘇省試點(diǎn)油氣輸送管道企地網(wǎng)格化管理（即管道企業(yè)和地方聯(lián)手，加強管道保護網(wǎng)格化單元的管理方式，建立了責任到人、職能到位的長(cháng)效管理機制）。貴州省安委辦《關(guān)于切實(shí)加強油氣輸送管道高后果區安全風(fēng)險防控工作的通知》（黔安辦〔2019〕11號）明確要求建立高后果區風(fēng)險管控包保責任制度，地企雙向掛牌。

（4）暢通信息，建立信息共享機制，加強學(xué)習交流。中石油管道有限責任公司組織各管道分公司對全部Ⅲ級高后果區進(jìn)行了交叉檢查，相互學(xué)習優(yōu)秀做法，開(kāi)拓思路。各管道企業(yè)經(jīng)常性組織不同層級的學(xué)習交流，推進(jìn)信息共享。

（5）以問(wèn)題為導向，積極引進(jìn)新技術(shù)。隨著(zhù)智慧城市、智慧管道及工程技術(shù)的發(fā)展，企業(yè)可創(chuàng )新管理模式，實(shí)現油氣管道高后果區的精細化和動(dòng)態(tài)管理。以前不具備管道鋪設條件的地區現在可通過(guò)橋梁、隧道實(shí)現貫通，減少高后果區的形成。

（6）及時(shí)掌握管道高后果區變化。對于以下情形：①可能新增高后果區的；②可能導致已有高后果區識別項增加、級別升級的；③可能導致已有高后果區體量增加（如構建筑物增加）、構建筑物或環(huán)境敏感區與管道距離減小、風(fēng)險源增加（如地災）等風(fēng)險增高的，要及時(shí)發(fā)現、協(xié)調（制止）并逐級上報地方政府直至所在�。ㄊ�、自治區）管道管理部門(mén)，同時(shí)對相關(guān)區域增強管控措施，必要時(shí)進(jìn)行專(zhuān)項風(fēng)險評價(jià)。

4.2 政府部門(mén)加強執法，落實(shí)監管責任

（1）暢通政企溝通渠道，提升服務(wù)意識。厘清各部門(mén)管理職責，建立溝通機制，定期組織召開(kāi)聯(lián)席會(huì )，提前讓管道企業(yè)參與到城鄉建設規劃中，做到未雨綢繆。主動(dòng)組織開(kāi)展高后果區應急演練，支持管道企業(yè)開(kāi)展精準宣傳工作。

（2）建立法治保障，做到有法可依。高后果區管理根本上還要依法管理，無(wú)法無(wú)規可依是當前最大的困難，主管部門(mén)要勇于擔當，積極推動(dòng)法治建設，制定地方條例和辦法。

作者：王彬彬， 1985年生，博士，腐蝕科學(xué)與防護專(zhuān)業(yè)，高級工程師，中國石油西南管道公司高級主管。主要負責管道內檢測、高后果區管理、腐蝕與防護工作等。