始終把問(wèn)題作為管道保護工作的導向

——學(xué)習《管道安全準則和良好做法》的體會(huì )

陳向新

中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì )

聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )《管道安全準則和良好做法》（簡(jiǎn)稱(chēng)準則）規定了油氣管道人員和環(huán)境安全管理的基本理念、重要準則以及良好做法，其中管道安全準則11條，給成員國家建議6條，給政府主管部門(mén)建議12條，給管道企業(yè)建議6條，另附技術(shù)和管理要求附錄1個(gè)。這個(gè)準則層級高，適用面廣，理念先進(jìn)，邏輯清晰，文字簡(jiǎn)要，主題聚焦，技術(shù)適用，是一篇指導管道安全管理的綱領(lǐng)性質(zhì)的法規，其先進(jìn)性主要體現在以下五個(gè)方面。

一是對管道風(fēng)險的深刻認知和表述，從技術(shù)、管理、人員等方面作出了全面要求，體現了系統的管道安全觀(guān)。比如，文中提到“特別要關(guān)注已經(jīng)超壽命服役的管道”“事故損失幾乎普遍超過(guò)了管道企業(yè)為保障安全運行所需的經(jīng)濟投入”“由于管道設計、運營(yíng)和維護的有關(guān)法規和管理要求不斷更新，會(huì )對有些管道的使用壽命造成重大影響”“各國政府應發(fā)揮領(lǐng)導作用，并建立必要的基本管理制度”“管道企業(yè)應對管道的全生命周期安全負主要責任”“危險物質(zhì)運輸管道的設計和運行應防止任何不受控制的介質(zhì)泄漏”“第三方破壞是造成管道事故的主要原因之一”。這些表述非常清晰明了，指出了管道風(fēng)險所在，能夠幫助我們更好地理解管道風(fēng)險特征，這也是做好管道安全管理的根本所在。

二是明確提出了國家和相關(guān)政府職能主管部門(mén)都應在管道保護中發(fā)揮作用，包括確定管道安全距離、建立協(xié)商制度、建立檢查制度、制定并執行應急計劃、加強第三方監管、促進(jìn)管道地理信息共享、加強政府間部門(mén)間的交流等方面的作用和功能。這些規定抓住了管道保護監管的核心，是一個(gè)比較成體系的政府監管要求。

三是明確規定管道企業(yè)應該對管道安全負主要責任，并且要求應該從管道全生命周期和影響管道安全的各個(gè)方面予以考慮，從而采取安全措施。這些要求在附錄中都有對應的詳細規定。同時(shí)，明確指出管道的設計、建造和運營(yíng)規范不僅要執行國家和國際公認的法規標準，還要參考其他先進(jìn)管道企業(yè)的相關(guān)標準，這是比較先進(jìn)的理念。

四是明確提出管道企業(yè)應建立管道管理體系（PMS）， “管道管理體系設計應確保對人類(lèi)健康和環(huán)境的高度保護”，指出PMS是與應急管理體系相平行的、是安全管理體系的一部分，附錄列出了PMS 7個(gè)方面的內容。其中PMS的相關(guān)要求與歐洲標準EN 16438―2014《輸氣管道安全管理體系和管道完整性管理體系的功能性要求》相銜接，前者是法規要求（包括要求向政府備案），后者是技術(shù)要求，兩者相互配套，便于管道企業(yè)施行PMS。歐洲國家關(guān)于PMS的要求走在了其他國家的前列。北美標準要求管道完整性管理方案向政府備案，其他主要集中在技術(shù)層面，未見(jiàn)系統的表述管道管理體系的內容。我國由國家能源局于2017年10月發(fā)布《油氣管道完整性管理體系建設導則》引導行業(yè)試用，目前正處于逐步推廣階段。

五是附錄規定的很多技術(shù)和管理要求比我國先進(jìn)，值得參考借鑒。比如：（1）規定設計時(shí)應考慮管道的動(dòng)態(tài)荷載和附加荷載，如土壤覆蓋和地面車(chē)輛 引起的附加應力、泵及壓縮機站附近振動(dòng)引起的應力，以及管道壓力波動(dòng)的影響。這些因素在國內的設計標準中還沒(méi)有明確要求，需要進(jìn)一步完善相關(guān)標準。（2）規定除較短的分輸管道和站內管道外，管道應具備清管和內檢測條件。對此，國內設計標準還沒(méi)有明確規定設置清管設施的管道長(cháng)度和管徑，這也是長(cháng)期困擾設計和運行單位的一個(gè)問(wèn)題。（3）規定應“檢測到穩態(tài)和瞬態(tài)運行過(guò)程中的泄漏，并應迅速定位損壞點(diǎn)�！蹦壳皣鴥容斢凸艿酪褢�用泄漏檢測系統，輸氣管道普遍沒(méi)有采用，部分新建輸氣管道嘗試設置了泄漏檢測系統，其有效性還需要確認。（4）規定在管道試運行前，應開(kāi)展強度試驗、嚴密性試驗以及安全設施的功能安全測試。國內大部分項目投產(chǎn)之前還沒(méi)有開(kāi)展安全設施的功能安全測試，相關(guān)的測試標準需要補充完善。（5）提出應采用風(fēng)險評估方法確定安全距離和土地利用計劃，并規定4種常用的風(fēng)險評估方法都是有效的，給風(fēng)險評估的操作增加了很多彈性。利用風(fēng)險評估確定土地利用計劃的做法在發(fā)達國家常用，但是國內目前還沒(méi)有明確的規定和實(shí)踐做法，亟需建立相關(guān)標準。

總體來(lái)說(shuō)，管道安全管理首先要落到“根兒”上。這個(gè)準則比較系統地從管道風(fēng)險的各個(gè)方面指明了政府和企業(yè)應該做什么、怎么做，很多都真正講到了“根兒”上。

如果全社會(huì )能夠較好地理解并落實(shí)這些理念和原則性要求，我國的管道保護基礎將得到極大的夯實(shí)。所以不論今后數字管道、智能管道等技術(shù)如何發(fā)展，其落腳點(diǎn)都應放在管道安全的這個(gè)“根兒”上。吸收借鑒這個(gè)準則的好理念好做法，對解決好制約我國油氣管道安全和可持續發(fā)展的一些基本和深層次問(wèn)題具有參考意義。針對這個(gè)準則，從問(wèn)題導向出發(fā)，我對當前加強管道保護工作提六點(diǎn)建議。

一要進(jìn)一步完善法規體系。完善《石油天然氣管道保護法》及配套法規條例，出臺設計、施工和運行的最低安全標準要求，鼓勵各管道企業(yè)在最低安全標準基礎上實(shí)施更加嚴格的企業(yè)技術(shù)標準。制定管道用地和安全距離方面的指導意見(jiàn)，不僅要考慮新管道的路由規劃應盡可能遠離人口稠密區和環(huán)境敏感區等，還要考慮在役管道周邊的土地開(kāi)發(fā)和建設，避免地區等級升級。

二要強化政府主管部門(mén)管道保護監管工作。進(jìn)一步明確各相關(guān)部門(mén)的職責界面，建立針對管道企業(yè)的檢查制度體系，督促管道企業(yè)建設管道管理體系和應急管理體系，做好體系的政府備案、檢查和免責工作，主導并組織召開(kāi)管道行業(yè)間的管理、技術(shù)和經(jīng)驗交流會(huì )議。

三要建立管道管理體系。管道企業(yè)應高度重視、自覺(jué)行動(dòng)，吸收借鑒國內管道企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗和最佳實(shí)踐，盡快完善、建立管道管理體系，包括站場(chǎng)管理體系和管道完整性管理體系兩個(gè)方面。政府要發(fā)揮監督和指導作用，建議國家能源局或相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )發(fā)布指導性文件。這方面國內部分管道企業(yè)工作比較扎實(shí)，施行多年來(lái)成效顯著(zhù)；但部分管道企業(yè)還沒(méi)有制定管道管理的基本制度，也沒(méi)有落實(shí)好必要的資源條件，應盡快補齊短板。 2017～2019年國家能源局組織開(kāi)展了“油氣管道完整性管理先進(jìn)企業(yè)建設推廣工作”，在幫助管道企業(yè)之間互相學(xué)習、借鑒管道完整性管理體系建設經(jīng)驗方面成效顯著(zhù)。建議國家相關(guān)部門(mén)或相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )繼續組織好這一活動(dòng)，充分發(fā)揮政府先進(jìn)監管機構和先進(jìn)管道企業(yè)的引領(lǐng)、示范和帶動(dòng)作用，推動(dòng)我國管道企業(yè)管理體系的全面提升。

四要加強從業(yè)者素質(zhì)能力的提升和培訓。部分企業(yè)的人員培訓比較到位，大量企業(yè)的人員培訓還有很多提升空間。應從管道完整性管理（建設和運行管理）、崗位操作培訓、應急管理培訓、法規標準培訓、 HAZOP分析等各方面，定期進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓。

五要完善和細化設計施工標準。在工程勘察、設計之初就應系統考慮管道的風(fēng)險，把風(fēng)險控制措施落到實(shí)處，這方面一直是我們的短板。準則附錄中有5個(gè)方面，我國相關(guān)標準均存在不足，應該借鑒完善。在設計階段特別要關(guān)注人口、地區等級變化、規劃改變等情況，在國內人口稠密、經(jīng)濟發(fā)達等特殊地區，設計標準要提高，而如增加壁厚、選用長(cháng)管道或雙聯(lián)管以減少現場(chǎng)焊接接頭數量、增加截斷閥室、加大埋深、增加混凝土蓋板等安全措施，應明確標準或指南。

六要建議境外管道管理單位（如中俄天然氣/原油管道、西氣東輸系列管道等），涉及到此準則適用地域的，應該補充與之相關(guān)的協(xié)議，預防和避免產(chǎn)生糾紛。

作者：陳向新，中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì )管道完整性管理技術(shù)中心副主任。