曹孟堃

青島市石油天然氣管道安全行政執法支隊

摘  要：石油天然氣管道應急預案對管道安全管理至關(guān)重要。分析了當前管道預案存在的問(wèn)題，從專(zhuān)項管道預案與部門(mén)管道預案和企業(yè)管道預案之間的關(guān)系、專(zhuān)項管道預案與其他專(zhuān)項預案之間的關(guān)系、管道保護主管部門(mén)與應急管理部門(mén)的關(guān)系入手，提出了構建管道應急預案體系的措施。

關(guān)鍵詞：油氣管道；應急預案

石油天然氣管道應急預案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管道預案）是為油氣管道突發(fā)事件提前制定的應對方案。管道事故發(fā)生后，政府各部門(mén)、政企之間迅速聯(lián)動(dòng)，配合有序，才能最大程度降低事故影響。針對機構改革后各政府部門(mén)行政職能的變化，筆者對北京、天津等國內一線(xiàn)城市和山東省內部分城市的管道預案進(jìn)行了調研，圍繞油氣管道應急預案體系建設談?wù)効捶ā?o:p>

1 機構改革前政府管道預案存在的問(wèn)題

一是“上下一般粗”。下級預案的編制過(guò)度依賴(lài)上級預案的“指導性”，預案編制沒(méi)有從本行政區域內的油氣管道風(fēng)險評估和應急資源普查出發(fā)，導致各級預案在結構和內容上雷同。

二是操作性不強。預案多使用原則性語(yǔ)句，強調“寫(xiě)到”，但是否能“做到”存疑。如事件分級多依據《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》進(jìn)行，但實(shí)際上管道事故發(fā)生時(shí)人員的死亡和重傷數、直接經(jīng)濟損失都難以及時(shí)準確地判斷出來(lái)，致使預案中設定的分級響應效力存疑。

三是缺少部門(mén)預案。部門(mén)油氣管道保護應急預案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)部門(mén)預案）作為專(zhuān)項油氣管道應急預案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項管道預案）的延伸和補充，既是部門(mén)內管道保護應急工作的具體細化，也是處置各類(lèi)尚未引起事故的管道外部隱患或突發(fā)事件的工作方案。

2 應急預案體系中的相互關(guān)系

（1）專(zhuān)項管道預案與部門(mén)預案和企業(yè)管道應急預案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)企業(yè)預案）之間的關(guān)系（圖 1）。專(zhuān) 項管道預案明確全市（區）組織指揮機制和各部門(mén)職責，協(xié)調組織政府各部門(mén)共同處置管道事故；部門(mén)預案明確本部門(mén)內的任務(wù)要求及職責分工，實(shí)現部門(mén)內應急處置的統一指揮；企業(yè)預案明確企業(yè)內部應急處置分工，確保企業(yè)安全生產(chǎn)。企業(yè)在響應標準和自身能力范圍內可以處置的隱患和事故，不觸發(fā)部門(mén)預案和專(zhuān)項管道預案；企業(yè)難以處置的管道外部隱患依次觸發(fā)區、市兩級部門(mén)預案；達到四級、三級響應的事故依次觸發(fā)區、市兩級專(zhuān)項管道預案。

（2）專(zhuān)項管道預案與其他專(zhuān)項預案之間的關(guān)系（圖 2）。以專(zhuān)項管道預案為中心，梳理了其他專(zhuān)項應急預案，籠統概括出其與其他專(zhuān)項應急預案之間的相互關(guān)系。在建市政工程、軌道交通施工等第三方施工損壞管道，受臺風(fēng)、汛期泄洪、突發(fā)地質(zhì)災害、氣象災害等自然災害造成管道損害，可能觸發(fā)專(zhuān)項管道預案；管道本體腐蝕或受到破壞后，造成泄漏和爆炸，觸發(fā)火災、爆炸和環(huán)境污染事件等應急預案；管道發(fā)生泄漏后，因與其他管道交叉相遇，可能觸發(fā)排水供水、城鎮燃氣應急預案；管道遭受破壞后，如果長(cháng)時(shí)間難以恢復運行，可能導致天然氣供應中斷，觸發(fā)天然氣供應預案等等。

（3）專(zhuān)項管道預案與特種設備專(zhuān)項預案、�；�品專(zhuān)項預案的關(guān)系。一是與特種設備專(zhuān)項預案的關(guān)系。油氣管道屬于特種設備范疇，但在油氣管道發(fā)生事故后，市場(chǎng)監督管理部門(mén)通常不啟動(dòng)該預案，而是承擔自身在管道專(zhuān)項預案中的相關(guān)職責，即：指導、參與制定事故現場(chǎng)處置技術(shù)方案和參與事故調查處理。二是與�；�品專(zhuān)項預案的關(guān)系。危險化學(xué)品的管理涵蓋生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存、使用、運輸和廢棄處置六個(gè)環(huán)節，管道運輸是其運輸方式之一。管道事故造成的主要危害后果（爆炸、火災、環(huán)境污染）本質(zhì)上也由其運輸介質(zhì)的性質(zhì)導致。北京市城市管理委員會(huì )作為管道保護主管部門(mén)將長(cháng)輸管道事故納入地下管線(xiàn)事故搶修預案中處置。北京市�；�品事故專(zhuān)項預案將�；�品運輸事故納入其中，如此一來(lái)，北京市雖然沒(méi)有專(zhuān)項管道預案，但實(shí)際上卻有兩個(gè)專(zhuān)項預案可供使用。天津市發(fā)改委在起草專(zhuān)項管道預案過(guò)程中得到市安監局和應急辦反饋：天津市已經(jīng)有�；�品事故應急專(zhuān)項預案，明確了各部門(mén)職責，不必在油氣管道領(lǐng)域再單獨編制專(zhuān)項預案。因此，天津市發(fā)改委只印發(fā)了部門(mén)管道預案，用以排除外部隱患，避免管道事故發(fā)生。但是有些城市的�；�品事故專(zhuān)項應急預案卻將油氣管道事故明確排除在外，這與“油氣管道安全監管納入危險化學(xué)品安全監管范疇，嚴格按照有關(guān)危險化學(xué)品安全監管法律法規、規范標準實(shí)施監管”的要求不相符。

（4）管道保護主管部門(mén)與應急管理部門(mén)之間的關(guān)系。管道保護主管部門(mén)“承擔石油天然氣管道保護的監督管理職責”，應急管理部門(mén)負有“組織編制全市總體應急預案和安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災害類(lèi)專(zhuān)項預案……指導監督油氣管道安全生產(chǎn)工作”的職責。

管道保護法第三十九條規定，“接到報告的主管管道保護工作的部門(mén)應當按照規定及時(shí)上報事故情況，并根據管道事故的實(shí)際情況組織采取事故處置措施或者報請人民政府及時(shí)啟動(dòng)本行政區域管道事故應急預案，組織進(jìn)行事故應急處置與救援�！�

國內一些地方政府將管道事故應急指揮部辦公室設在管道保護主管部門(mén)，這種職責定位需要具備豐富的事故現場(chǎng)指揮處置能力。實(shí)際上，管道事故發(fā)生后，能夠承擔現場(chǎng)協(xié)調指揮工作的只能是應急管理部門(mén)，管道保護主管部門(mén)并不具備相關(guān)條件，如果一定要承擔只會(huì )貽誤戰機。

3 啟示

（1）構建功能完備的管道預案體系。專(zhuān)項管道預案明確指揮協(xié)調機制，用以處置管道事故；部門(mén)預案分解任務(wù)分工，提高應急響應能力，降低管道事故風(fēng)險；鄉鎮街道預案解決人員疏散、緊急避險、自救互救問(wèn)題；企業(yè)預案側重現場(chǎng)處置，強化實(shí)戰要求。市、區、鄉鎮街道、企業(yè)四級預案形成互補，實(shí)現功 能銜接。

（2）加強專(zhuān)項預案之間的協(xié)調。管道保護主管部門(mén)（發(fā)展改革部門(mén)）、應急管理部門(mén)、特種設備主管部門(mén)（市場(chǎng)監督管理部門(mén)）之間預案編制協(xié)調配合，管道預案與�；�品預案、特種設備預案相互銜接，避免發(fā)生沖突和矛盾。

（3）真實(shí)評估風(fēng)險和資源。市級預案應對全市管道保護面臨的風(fēng)險和可用的應急資源進(jìn)行評估，對其分類(lèi)梳理，研判重點(diǎn)區域和重點(diǎn)管段，分析不同條件下可能發(fā)生的不同事故類(lèi)型和應對策略。區級預案應進(jìn)一步細化風(fēng)險識別評估和應急資源普查，重點(diǎn)圍繞高后果區，對照網(wǎng)格化管理分區，對不同區域內發(fā)生事故的可能性和后果進(jìn)行分析，掌握可調用征用的應急資源。

（4）提高應急預案的可操作性。對管道穿越市內建成區或農業(yè)作業(yè)區，與其他類(lèi)型管道或公路鐵路交叉穿跨越部位，僅泄漏或伴有火災、爆炸次生衍生災害等不同的事故情景，預案內容應當加以區分和體現，并給予現場(chǎng)應急指揮人員應對策略支撐。

作者簡(jiǎn)介：曹孟堃， 1989年生，本科學(xué)歷，青島市石油天然氣管道安全行政執法支隊九級職員，從事管道保護執法工作。聯(lián)系方式： 0532-85913181，ymb1234321@sina.cn。