蒲海帆

貴州省能源局

石油天然氣管道作為國家能源運輸的重要基礎設施，是社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的“生命線(xiàn)”�！吨腥A人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管道保護法）實(shí)施十多年來(lái)，為保護管道設施安全，維護國家能源安全和公共安全提供了法律保障。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，管道里程快速增長(cháng)，管道外部環(huán)境發(fā)生了明顯變化，管道保護工作出現了許多新情況、新問(wèn)題。2022年6月1日《貴州省石油天然氣管道建設和保護條例》正式實(shí)施，條例結合貴州省實(shí)際，對管道保護的原則、規劃建設、運營(yíng)保護、高后果區監管及法律責任等做出了規定。本文結合管道保護法實(shí)施和地方立法體會(huì )，研究分析管道保護法存在的不足之處，提出改進(jìn)建議。

1  亟待立法解決的問(wèn)題

（1）管道建設用地補償政策亟需完善。油氣管道建設項目具有跨行政區域多、管線(xiàn)數量多、補償標準不統一、外部協(xié)調困難等特點(diǎn)。管道保護法第十四條規定：“依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償�！庇捎谠摋l款規定過(guò)于原則，實(shí)踐中一直無(wú)法得到有效落實(shí)，損害了土地權利人的實(shí)際利益。

管道敷設用地屬于臨時(shí)用地，根據土地管理法規定，應按照合同約定支付臨時(shí)使用土地補償費。但管道運行是個(gè)長(cháng)期過(guò)程，管道周邊國土開(kāi)發(fā)利用受到影響，水產(chǎn)養殖、果樹(shù)種植等改善民生項目也被加以限制，地方還要承擔相應的安全保護責任，從而影響了地方保護管道的積極性，一些受到實(shí)際影響而未能得到補償的群眾對此意見(jiàn)很大。GB32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》提出了管道潛在影響區域半徑，相關(guān)部門(mén)和單位以此作為管道安全距離的參考值，要求后建項目按影響半徑進(jìn)行退讓?zhuān)瑢σ虼嗽斐傻膿p失是否應該補償、由誰(shuí)來(lái)承擔沒(méi)有明確說(shuō)法。

（2）管道本質(zhì)安全和公共安全關(guān)注不夠。國家制定管道保護法時(shí)，管道違法占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油犯罪活動(dòng)屢禁不止，嚴重威脅管道安全，因此相關(guān)條文比重較大，規定的較具體，操作性較強。而本質(zhì)安全和公共安全的問(wèn)題當時(shí)并不突出，所以條文相關(guān)內容較少，規定比較原則。如在管道周邊修建人口密集場(chǎng)所與管道應保持的距離問(wèn)題，與公共安全密切相關(guān)，但管道保護法第三十一條只是原則規定“應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求”。由于缺少相關(guān)的國家技術(shù)規范，在面臨具體問(wèn)題時(shí)地方和企業(yè)往往各執一詞，以致管道高后果區數量逐年增長(cháng)。2017年、2018年中緬天然氣管道貴州晴隆段兩次爆燃事故均帶來(lái)比較嚴重的公共安全后果。建議管道保護法在保障管道外部安全的同時(shí)，把管道本質(zhì)安全和社會(huì )公共安全擺在突出位置，與總體國家安全觀(guān)相適應。

（3）對提升相關(guān)部門(mén)和企業(yè)履職能力重視不夠。管道保護法只規定了管道保護主管部門(mén)、管道企業(yè)的義務(wù)和責任，但對這些部門(mén)和單位履行職責能力保障未提出明確要求。法律也未能對其他相關(guān)部門(mén)管道保護工作職責做出明確規定，在需要各部門(mén)聯(lián)合處置如管道周邊占壓、第三方施工等問(wèn)題時(shí)，難以形成合力。

2  地方立法實(shí)踐

在上位法的基礎上，我省總結多年來(lái)管道保護實(shí)踐經(jīng)驗教訓，于2017年制定了管道建設和保護辦法，今年又升級為地方條例。法律法規制定過(guò)程也是我們集思廣益、認識不斷深化的過(guò)程。

（1）建立了政府領(lǐng)導、部門(mén)監管、社會(huì )監督和管道企業(yè)負責的機制。明確和健全管道安全保護工作四級責任體系；規定各級管道保護主管部門(mén)工作職責；明確了應急管理、公安等有關(guān)部門(mén)職責要求；強化管道企業(yè)的主體責任；新增鼓勵新聞媒體進(jìn)行輿論監督等規定。明確縣級以上人民政府和鄉鎮人民政府、街道辦事處管道建設和保護職責，初步形成了全省上下對應的管道保護管理體系。

（2）管道規劃與當地地理環(huán)境相結合，促進(jìn)管道建設與經(jīng)濟發(fā)展相適應。貴州省92.5%的面積為山地和丘陵，平坦區域的土地資源尤為珍貴。條例提出了管道“避免占用較平坦的區域”，從客觀(guān)上來(lái)講增加了管道前期建設成本，但有助于避免后期管道沿線(xiàn)用地因開(kāi)發(fā)導致“管地相爭”的情況，在實(shí)際運用中將持續跟蹤開(kāi)展評估。

（3）建立影響土地使用補償機制，保障相關(guān)權益人權益。用地補償矛盾是立法過(guò)程中的焦點(diǎn)問(wèn)題，在現行法律體系下確實(shí)很難找到完善的處置措施。我們提出“縣級以上人民政府管道保護主管部門(mén)應當建立用地后續補償機制”，探索如何保障因管道建設保護導致土地使用受到影響的相關(guān)權益人的合法權益，也為管道保護主管部門(mén)建立具體補償辦法解決該類(lèi)糾紛提供法律依據。

（4）設立高后果區管理專(zhuān)章，更加重視公共安全問(wèn)題。通過(guò)設立高后果區管理專(zhuān)章的方式，明確高后果區的巡護、應急演練、安全宣傳制度，突出建立高后果區現場(chǎng)處置方案、強化高后果區技防等要求。同時(shí)，在管道保護法第五章法律責任的基礎上，增加了管道企業(yè)未按照規定制定高后果區現場(chǎng)處置方案的法律責任，以此突出對高后果區風(fēng)險管控的重視。

3  管道保護法改進(jìn)建議

（1）研究制定管道建設臨時(shí)用地補償具體辦法。明確依法建設的管道影響土地使用的，可以通過(guò)設置地役權取得相關(guān)土地利用權，管道企業(yè)與土地使用權人簽訂地役權合同并登記，按照實(shí)際利用情況給予補償。規定內容應包括管道企業(yè)取得管道設施地役權的范圍、協(xié)商程序、補償范圍及標準等，從而為管道企業(yè)解決與相關(guān)土地權利人的權益之爭提供有力支撐。

（2）完善管道安全保護管理體系和相關(guān)職能。管道保護法規定了管道保護的分級組織工作體系，由能源主管部門(mén)和政府指定部門(mén)主管管道保護工作，其具有協(xié)調、指導、監督和查處違法行為等職能。但由于管道具有的安全特性，對應涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域；同時(shí)管道屬線(xiàn)性工程，保護工作戰線(xiàn)長(cháng)，自然環(huán)境與社會(huì )環(huán)境復雜，只靠主管部門(mén)和管道企業(yè)很難完全做好管道安全保護工作。建議法律修訂時(shí)進(jìn)一步明確管道規劃、審批、建設、保護、市場(chǎng)監督、應急等各有關(guān)部門(mén)職責，同時(shí)在政府層面成立跨部門(mén)的議事機構，統籌協(xié)調處理管道安全保護的重大問(wèn)題。

（3）完善管道保護法及管道設計規范關(guān)于距離的相關(guān)規定。管道保護法和設計規范對各類(lèi)距離、保護距離的規定較為原則，缺乏操作性，容易引發(fā)爭議。建議按照管道保護法第三十一條關(guān)于“保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則”，通過(guò)制定法規、規章和修訂規范，將相關(guān)距離要求具體化。同時(shí)綜合考慮在役管道地區人口密度、建筑密度、市政工程密度等因素變化帶來(lái)的地區等級變化，造成的設計與現狀的差異，采取換管、改線(xiàn)、降壓運行等管道完整性管理措施消減風(fēng)險，并明確寫(xiě)入法律相關(guān)條款。

作者簡(jiǎn)介：蒲海帆，1962年生，高級工程師，工學(xué)學(xué)士，貴州工學(xué)院畢業(yè)，現任貴州省能源局二級巡視員，長(cháng)期從事能源安全監管及管道保護工作。聯(lián)系方式：13908504647，565463378@qq.com。