張星煥

湖南省發(fā)改委（能源局）

管道保護法實(shí)施以來(lái)，為我國管道規劃與建設、安全運營(yíng)管理發(fā)揮了保駕護航的重要作用。主要表現在以下幾個(gè)方面。

管道安全的法治環(huán)境明顯好轉。近年來(lái)我省各級政府普遍建立了較完善的管道保護法治體系，打孔盜油基本絕跡，違章占壓大幅減少，2017年后未發(fā)生新的占壓事件，第三方施工損壞管道事件頻次逐年降低。特別是2020年以來(lái)，全省啟動(dòng)安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治三年行動(dòng)，各級油氣管道保護主管部門(mén)以管道保護法為武器，會(huì )同管道企業(yè)積極治理管道安全隱患，解決了一些長(cháng)期積累的管道占壓、間距不足及不滿(mǎn)足標準規范要求的交叉、并行等隱患整改難題，使管道外部環(huán)境更加安全。

政企聯(lián)動(dòng)更加順暢。我省管道保護監管工作經(jīng)歷了無(wú)專(zhuān)人管、不知道管、不怎么管到專(zhuān)人負責、專(zhuān)業(yè)管理、專(zhuān)門(mén)研究的過(guò)程。各級政府成立了能源安全生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)委員會(huì )，重點(diǎn)研究解決管道保護領(lǐng)域的事故預防和應急處置等重大問(wèn)題。各級發(fā)改（能源）部門(mén)和管道企業(yè)建立了較完善的“政企聯(lián)防聯(lián)控”機制，定期聯(lián)合開(kāi)展各種形式的應急演練及宣傳培訓，針對每一處高風(fēng)險區域，由當地政府指定責任部門(mén)與管道企業(yè)簽訂安全風(fēng)險管控協(xié)議，共同推動(dòng)建立日常聯(lián)防聯(lián)控、定期會(huì )商研判和協(xié)同應急處置機制。

管道本質(zhì)安全持續提升。我省近年從管道規劃建設開(kāi)始就注重管道規劃與國土空間規劃的銜接。建設過(guò)程中避免產(chǎn)生新的高后果區，如實(shí)在無(wú)法避免情況下，要求建設企業(yè)提前做好識別和制定保護方案。管道運行過(guò)程中，針對高后果區風(fēng)險評估結果制定“一區兩案”（管控方案、應急預案），實(shí)行“區長(cháng)”負責制。目前正大力推行在Ш級人員密集型高后果區實(shí)現視頻監控，并在長(cháng)沙縣試點(diǎn)建設油氣管道安全監管信息平臺，通過(guò)對轄區內的高后果區、隱患點(diǎn)、第三方施工進(jìn)行視頻監控，建設信息化、多維度的安全監管體系。督促管道企業(yè)依法依規開(kāi)展管道檢驗檢測，持續開(kāi)展“無(wú)死角、全方位”的管道隱患排查，按照“一單四制”要求對管道安全隱患進(jìn)行治理。在全省積極推行中航油管道企業(yè)的巡線(xiàn)模式，實(shí)行精細化巡查。并在管道沿線(xiàn)積極推廣管道網(wǎng)格化管理，將責任壓實(shí)在沿線(xiàn)鄉鎮。全面推行管道完整性管理工作，管道安全得到持續提升。

管道保護法實(shí)施以來(lái)，較好地解決了很多管道保護領(lǐng)域長(cháng)期存在的矛盾和問(wèn)題，取得了不錯的效果。但隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展和進(jìn)步，一些新的矛盾和問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。

管道建設運營(yíng)與城市發(fā)展之間的矛盾日益突出。隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程和油氣管網(wǎng)建設加速推進(jìn)，原來(lái)遠離城鎮的管道及其附屬設施逐步被新城區覆蓋，管道安全距離內建構筑物不斷增多、各類(lèi)工程施工活動(dòng)明顯增加，“管地之爭”“城進(jìn)管退”現象逐步升級，管道搬遷、改線(xiàn)情況屢屢發(fā)生，管道安全風(fēng)險點(diǎn)逐年增加。一些地方政府部門(mén)在規劃城鄉建設用地時(shí)，雖然避開(kāi)了5米紅線(xiàn)，但近距離規劃建設了大量的建構筑物，形成了連片的管道高后果區，給管道安全運營(yíng)和人民群眾生命財產(chǎn)安全埋下了較大隱患。

法律之間存在相互矛盾的情況。管道工程除站場(chǎng)、閥室是永久性用地，管線(xiàn)部分沒(méi)有土地使用權。根據民法典規定，土地承包經(jīng)營(yíng)權人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)。管道保護法規定，管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍，禁止種植深根植物、建溫室、建家畜棚圈。兩部法律條款之間的矛盾，直接導致管道企業(yè)與土地權利人產(chǎn)生利益沖突、企地關(guān)系不和諧、管道占壓界定不清等一系列問(wèn)題與法律糾紛。

管道保護法頒布12年來(lái)一直未進(jìn)行過(guò)修訂，已經(jīng)影響到法律實(shí)施效果，需要認真總結經(jīng)驗教訓，加快推進(jìn)修法進(jìn)程，著(zhù)力破解管道建設與運營(yíng)過(guò)程中積累的各種矛盾，提高管道本質(zhì)安全和公共安全水平，促進(jìn)長(cháng)輸管道行業(yè)健康良性發(fā)展。為此有幾點(diǎn)建議。

一是建議明確管道保護與管道安全生產(chǎn)的權責邊界。避免相關(guān)部門(mén)因權責不明確，相互推諉，造成管道建設運行過(guò)程中的安全監管盲區。

二是統籌解決好管道合法用地問(wèn)題。建議國家盡快制定和完善管道用地管理辦法，對需要通過(guò)集體或者個(gè)人取得使用權的國有土地的，依照物權法等法律、行政法規的規定，辦理地役權登記，并對土地權利人給予補償。

三是完善管道保護間距要求。建議根據危害程度，重新確定管道中心線(xiàn)兩側5米范圍的禁止行為，保證土地的合理利用。按照保障管道及建構筑物安全和公共安全的原則，明確具體的管道保護安全范圍距離，制定安全范圍內嚴禁修建的具體建構筑物及場(chǎng)所名單。規定新制定或修改的土地利用總體規劃、國土空間規劃及各專(zhuān)項規劃，應當與已有管道發(fā)展規劃和布局相協(xié)調，與已建管道保持本法和有關(guān)法律、行政法規規定的保護距離，并預留管道安全保護帶，將規劃實(shí)施對管道用地布局的影響降至最低。

作者簡(jiǎn)介：張星煥，1972年生，湖南省發(fā)改委（能源局）油氣處副處長(cháng)。聯(lián)系方式：19973180025。