《管道保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管道保護法）自2010年10月1日實(shí)施以來(lái)，為保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也將管道相關(guān)當事人的權利義務(wù)上升到法律的層級。部分省市縣制定了管道保護地方法規或行政規章，促進(jìn)了上位法的落實(shí)。由于管道保護法對保障管道企業(yè)用地權利及用地補償規定較為原則，在執行中遇到不少具體問(wèn)題。為此，我們邀請了廣東大鵬液化天然氣有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)大鵬公司）法律高級經(jīng)理王松重點(diǎn)就管道保護法第十四條規定進(jìn)行分析并提出建議，歡迎廣大讀者互動(dòng)交流。郵箱：guandaobaohu@163.com。

編輯部：大鵬公司是國內首個(gè)進(jìn)口LNG試點(diǎn)項目的運營(yíng)單位，同時(shí)還在大灣區核心區域運營(yíng)管理著(zhù)444公里高壓長(cháng)輸管道，分布在深圳、廣州、東莞、佛山、惠州等經(jīng)濟高度發(fā)展的城市。不論是在管道建設期還是運營(yíng)期，相信您和企業(yè)遇到的管道用地問(wèn)題也是比較多的。首先想問(wèn)一下，管道保護法關(guān)于用地補償的規定主要有哪些？

王松：主要體現在管道保護法第十四條，規定了管道建設使用土地，依照土地管理法等法律、行政法規的規定執行。還規定了依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償。在法律出臺后的10多年里，土地用途發(fā)生了不小的變化，同時(shí)附著(zhù)的建構筑物的補償標準等也在不斷提高，第十四條的規定就很難適應變化的形勢，這給地方政府和管道企業(yè)運用該條款帶來(lái)不小的困難。

編輯部：請具體談一下管道企業(yè)遇到過(guò)哪些問(wèn)題?

王松：?jiǎn)?wèn)題還是不少的，相信不少管道企業(yè)都或多或少遇到過(guò)，也深有體會(huì )，其實(shí)質(zhì)就是管道企業(yè)與土地權屬人之間的利益沖突。

首先，在土地使用方面存在矛盾。按照現行法律法規及政策要求，石油天然氣管道除了站場(chǎng)、閥室等永久性用地辦理農轉用和土地征收外，對于管道敷設用地并不需要辦理農轉用和土地征收審批手續，管道企業(yè)因此無(wú)法取得相應的用地權屬證明。在這種情況下，管道保護法第三十條規定管道核心保護距離范圍內禁止修建建構筑物和種植深根植物等，使得管道企業(yè)在履行管道保護義務(wù)時(shí)與相關(guān)土地權屬人之間的利益沖突不可避免。

其次，補償依據與現實(shí)情況脫節。從20世紀70年代開(kāi)始到21世紀初，國內油氣管道規模性建設歷經(jīng)四次高潮。改革開(kāi)放后，沿海地區隨著(zhù)大規模的經(jīng)濟發(fā)展，土地價(jià)值也發(fā)生翻天覆地的變化。根據管道保護法第十四條關(guān)于影響土地使用的，按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償的規定，如果當初建設時(shí)未進(jìn)行補償，而如今隨著(zhù)維權意識的提高，出現土地權屬人要求提高補償的情形，法律未予充分考慮。

2014年中央關(guān)于引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)，提出農村土地所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權分置，要嚴格保護承包權，維護好承包農戶(hù)使用、流轉承包地的各項權益。即使是新的管道建設項目，土地權屬人也往往要求拋開(kāi)土地用途要求以市場(chǎng)評估價(jià)進(jìn)行補償。但由于缺少明確的補償原則或標準，無(wú)法推動(dòng)各方當事人進(jìn)行有效協(xié)商。另一方面，管道企業(yè)即便以市場(chǎng)價(jià)標準進(jìn)行補償，卻無(wú)法取得土地使用權證書(shū)，權益得不到有效保障。

第三，在土地使用影響范圍上，當事人之間也往往存在不小的爭議。管道保護法規定了在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍內禁止相關(guān)危害管道安全的行為，5米到1000米范圍內又禁止不同類(lèi)型的施工作業(yè)。同時(shí)，地方政府對于管道周邊規劃用地也有不同的要求，如南方有些城市規定，限制對天然氣管道周邊50米范圍內的土地開(kāi)發(fā)。通常來(lái)說(shuō)，各方對于管道5米范圍內土地使用的限制都是認可并同意補償的。但假設5米范圍外存在產(chǎn)業(yè)園項目升級的情況，或者具體到5米范圍內建筑物是部分拆除還是整體拆除，甚至施工作業(yè)方式的改變引起的費用增加，都會(huì )出現爭議。

另外，管道企業(yè)進(jìn)行補償后，會(huì )在一定期限內使用土地，這到底是一個(gè)什么性質(zhì)，是適用民法典合同編中的租賃，還是物權編中的地役權或其他法律關(guān)系，在法律從業(yè)人員中都會(huì )有不同的理解，是一個(gè)很有意思的問(wèn)題。在現實(shí)案例處理中，土地權屬人很多作為村集體、村民或其他承包人，更是無(wú)法理解或區分，也很難讓他們信服，加大了管道企業(yè)的運營(yíng)成本和管道保護難度。

編輯部：有觀(guān)點(diǎn)認為管道保護法已經(jīng)體現了對企業(yè)管道用地的權利保障，因而無(wú)需進(jìn)一步完善，對此，您有什么看法？

王松：對于管道企業(yè)在建設用地使用權利的獲取及保障方面，我認為還是需要不斷改進(jìn)和加強。

首先，根據目前土地管理法的規定，單位進(jìn)行項目建設使用土地需要申請后由政府部門(mén)核發(fā)相應的使用證書(shū)，在經(jīng)登記和核發(fā)證書(shū)后取得使用權并受法律保護。管道企業(yè)進(jìn)行管道建設，需要使用國有土地或集體所有的土地，但取得土地使用權證書(shū)的情形極少。主要原因在于用地手續及管道特殊性所導致：長(cháng)輸管道主要在城市門(mén)站外敷設，多涉及農民集體所有的土地，如果要取得土地使用權需要辦理農轉用和征收手續，用地手續繁瑣。此外管道及管道附屬設施的特殊性，如長(cháng)條狀和用地“開(kāi)空窗”情形，還存在通過(guò)其他項目用地紅線(xiàn)，以及并不少見(jiàn)的公路建筑控制區范圍等情況，使管道企業(yè)取得管道土地使用權證書(shū)存在明顯的困難。某些省市參照西氣東輸二線(xiàn)工程等做法，管道敷設用地可不辦理農轉用和土地征收審批手續，與被用地農村集體經(jīng)濟組織協(xié)商簽訂補償協(xié)議，補償標準可參考征地補償標準確定，并由國土資源管理部門(mén)對管道的土地利用情況做好登記造冊和備案。這種做法簡(jiǎn)化了用地行政審批手續，緩解了一些矛盾，有利于管道按期開(kāi)工建設。但相關(guān)的登記和備案手續法律效力層級較低，并不意味管道企業(yè)用地權利就能得到充分的保護，容易受到善意第三人的挑戰。

其次，根據第十四條規定，管道企業(yè)對影響土地使用的土地權屬人給予補償，僅從民事角度看對管道企業(yè)用地權利的保護并不充分，同時(shí)也存在不小的風(fēng)險，原因還是多樣的。第一，我國土地所有權分國家所有和農民集體所有兩種模式，但在土地使用權主體上，以當前國家提倡農村土地所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權分置的政策，在同一土地上提出使用權主張及相關(guān)收益權的可能存在多個(gè)民事主體，包括單位、企業(yè)、村集體、土地承包人、宅基地人等多種情況，他們之間對于土地的使用是存在一定的權利分配或讓渡情況的。管道企業(yè)作為一個(gè)民事主體并無(wú)充分調查確認的能力。如本人就曾遇到同一塊土地的使用權涉及村集體、承包人、土地上蓋房屋產(chǎn)權人的情況，這樣對管道企業(yè)協(xié)商補償處理提出了更高的要求。這個(gè)時(shí)候，就需要屬地政府的支持和協(xié)調，包括參與土地使用權屬人調查、在補償協(xié)議中作為見(jiàn)證方等，這樣對企業(yè)更有利一些。第二，從土地管理法的規定來(lái)看，單位和個(gè)人依法使用的國有土地，在行政權利許可方面，應由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書(shū)。在沒(méi)有政府部門(mén)核發(fā)證書(shū)的情況下，管道企業(yè)的土地使用權利在行政許可方面始終存在缺失。如管道企業(yè)與具備相應的土地權屬證明的第三人產(chǎn)生糾紛，第三人有可能要求管道企業(yè)遷改管道，而管道企業(yè)只能向合同相對方主張損失賠償，但不一定能有效維護企業(yè)的合法權利。

編輯部：您剛才從法律法規和具體業(yè)務(wù)方面，對于目前管道企業(yè)在用地權利保障方面談了自己的一些擔憂(yōu)，那應該如何解決這個(gè)問(wèn)題？

王松：我認為在管道企業(yè)的用地權利保障方面，可以考慮采用設定地役權、頒發(fā)地役權證書(shū)的方式進(jìn)行，這是對管道企業(yè)與土地權屬人簽訂補償協(xié)議取得民事權利后的有力補充，也是可以操作的。

首先，在管道企業(yè)無(wú)法取得管道土地使用權證書(shū)或存在很大困難的情況下，通過(guò)明確地役權，使管道企業(yè)的用地權利獲得行政認可，有利于企業(yè)權利保護，也有利于推動(dòng)管道企業(yè)與土地權屬人的用地補償協(xié)商工作。

其次，設定地役權登記，也能起到權利公示公信的作用。地役權登記實(shí)質(zhì)是不動(dòng)產(chǎn)的權利登記，登記后也將產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)的公示推定效力。除有相反證據證明外，法律一般推定記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的人是該不動(dòng)產(chǎn)的權利人。在管道用地可能存在多個(gè)權利主張主體的情況下，地役權登記也有利于確定土地權屬人，有助于企業(yè)經(jīng)營(yíng)及糾紛的處理。

再次，在操作上也是可以逐步進(jìn)行的。2021年實(shí)施的民法典新設居住權這一權利，規定當事人可以向登記機構申請居住權登記。另外，我也注意到，最近自然資源部印發(fā)了《土地承包經(jīng)營(yíng)權和土地經(jīng)營(yíng)權登記操作規范（試行）》，用于規范開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權和土地經(jīng)營(yíng)權登記頒證工作。從居住權登記和土地承包經(jīng)營(yíng)權、土地經(jīng)營(yíng)權登記的明確和執行來(lái)看，地役權登記在操作層面也是可以實(shí)施的。

于2007年實(shí)施的物權法早已規定了不動(dòng)產(chǎn)地役權，民法典也保留了地役權的規定，目前缺失的是將管道保護法與民法典的地役權相銜接。因此，無(wú)論從時(shí)間發(fā)展及權利保護的力度上，在管道保護法中增加地役權內容，將管道企業(yè)的相關(guān)權利進(jìn)行登記均是符合社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展及民事主體需求的，也是可以執行的。

編輯部：目前大家對修訂管道保護法的呼聲比較高。在法律層面如何完善用地補償和保障管道企業(yè)的用地權利，您有什么建議?

王松：隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，管道保護法等法律法規也需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行完善。有幾點(diǎn)建議。

首先，建議有關(guān)部門(mén)開(kāi)展調查研究，根據中央精神和市場(chǎng)化進(jìn)程，參照各地政府征地補償做法，根據影響土地使用的程度制定補償標準，并設定回顧機制，定期調整補償標準。

其次，對于管道企業(yè)履行用地補償手續后無(wú)法取得相關(guān)政府部門(mén)權屬證明的情況，建議管道保護法與民法典關(guān)于地役權的規定相銜接，確保管道企業(yè)取得政府部門(mén)認可的權利文件或證書(shū)。具體到第十四條，建議修改為：

“管道建設使用土地，依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定執行。

依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當給予補償。

省、自治區、直轄市人民政府相關(guān)部門(mén)應當按照管道安全保護區域范圍，根據影響土地使用的程度制定補償標準。

管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地的，依照《中華人民共和國民法典》等法律、法規的規定，應當辦理地役權登記，頒發(fā)地役權證書(shū)�！�

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