李崇奇

中國石油長(cháng)慶油田分公司信訪(fǎng)保衛部

《石油天然氣管道保護法》的實(shí)施，為保護管道設施安全，維護國家能源安全和公共安全提供了法律保障。長(cháng)慶油田公司依據法律規定解決了管道保護日常管理中的諸多矛盾和問(wèn)題，保障了企業(yè)的安全運行。但隨著(zhù)油田的快速發(fā)展和管道建設里程不斷增長(cháng)，一些新的矛盾和問(wèn)題又隨之產(chǎn)生，給法律的實(shí)施帶來(lái)各種挑戰。

存在問(wèn)題。

（1）集輸管道在建設規劃階段不具備報批條件。管道保護法第十二條規定“管道企業(yè)應當根據全國管道發(fā)展規劃編制管道建設規劃，并將管道建設規劃確定的管道建設選線(xiàn)方案報送擬建管道所在地縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門(mén)審核；經(jīng)審核符合城鄉規劃的，應當依法納入當地城鄉規劃�！痹摋l規定適用于長(cháng)輸管道，對于油氣田集輸管道很難實(shí)施。作為油氣田開(kāi)發(fā)配套設施，管道建設要依據開(kāi)發(fā)部署確定。以長(cháng)慶油田為例，油氣田產(chǎn)能建設邊勘探邊開(kāi)發(fā)，集輸管道建設規劃側重于整體開(kāi)發(fā)方案，管道路由無(wú)法事先確定，難以做到提前報批。

（2）管道建設用地補償政策亟需完善。管道保護法第十四條第二款規定“依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償�！钡�該條款規定過(guò)于原則，一直無(wú)法得到有效落實(shí)，損害了土地權利人的實(shí)際利益，容易引發(fā)工農矛盾糾紛。例如，長(cháng)慶油田第二輸油處管理慶咸、鐵西、馬惠、姬白等10條輸油管道，全長(cháng)1242公里，管道途經(jīng)區域60%為林地，40%為農田，管道上方農田以種植小麥、玉米等農作物為主，部分種植蘋(píng)果樹(shù)。因受管道熱力、管道沉降影響，管道上方水毀、農作物減產(chǎn)現象時(shí)常發(fā)生。

（3）與其他法律法規存在矛盾。管道保護法第三十條規定，管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍內，禁止種植喬木、灌木、藤類(lèi)等深根植物，禁止修建水產(chǎn)養殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈等。而《民法典》第三百三十一條規定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)”。由于相關(guān)法律之間存在矛盾，當發(fā)生侵害管道事件時(shí)，相關(guān)方往往會(huì )依據《民法典》等進(jìn)行抗辯，給管道安全保護工作帶來(lái)阻力，也影響到企地、企群關(guān)系。

（4）管道保護相關(guān)技術(shù)規范不夠完善。管道保護法在第三十一條規定，管道及管道附屬設施周邊修建人員密集建筑物其距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求。但國家至今沒(méi)有出臺相應的技術(shù)規范，使該項規定很難得到準確理解和執行。

原因分析。

（1）未區別集輸管道和長(cháng)輸管道建設特點(diǎn)。管道保護法第十二條主要考慮了油氣長(cháng)輸管道建設周期長(cháng)、前期論證充分、規劃路由較細致等特點(diǎn)，一般來(lái)說(shuō)具備編制規劃和報送規劃路由的條件。但集輸管道由于其服務(wù)油田開(kāi)發(fā)的屬性，大多為“當年打井、當年投產(chǎn)”的建設模式，管道分布范圍主要取決于井位，且距離短、數量多。因此在施工圖完成后才能確定具體路由。

（2）管道建設用地補償標準尚未明確。目前管道建設補償是按照臨時(shí)用地政策對土地、青苗和附著(zhù)物等損失給予一次性補償費用，并未考慮管道長(cháng)期運行對土地造成的實(shí)際影響。在生產(chǎn)運行過(guò)程中經(jīng)常因管道保護而發(fā)生土地使用者與企業(yè)之間的摩擦，由于補償不到位，致使糾紛不斷且難以協(xié)調解決。

（3）法律缺乏系統性和兼容性。管道保護法第三十條規定對于保障管道安全和公共安全是完全必要的，也是法律的核心條款，但如何處理好與其他相關(guān)法律之間的關(guān)系，對于解決可能由此產(chǎn)生的矛盾缺乏有效的指導意見(jiàn)。

（4）法律缺少配套細則和規范。管道保護法頒布以來(lái)一直沒(méi)有制定細則，也缺少相關(guān)技術(shù)規范的支撐。第十三條和第三十一條均提出要執行國家技術(shù)規范的強制性要求，但至今相關(guān)國家技術(shù)規范沒(méi)有出臺，造成管道周邊近距離規劃建設無(wú)法可依，管道高后果區不斷增加，加大了公共安全風(fēng)險。

具體建議。

（1）完善油氣田集輸管道路由報審規定。由于油氣田集輸管道與長(cháng)輸管道在規劃選線(xiàn)上存在較大差別，在規劃階段因難以確定具體路由而無(wú)法報批。因此，建議對第十二條規定進(jìn)行修訂，按照油氣長(cháng)輸管道和油氣田集輸管道分別提出報審要求。

（2）完善管道通過(guò)用地補償相關(guān)規定。研究制定與第十四條用地補償機制相配套的實(shí)施辦法，確定不同區段管道保護用地范圍，改變管道臨時(shí)用地性質(zhì)為永久征地一次性補償，補償標準與當地標準相銜接。

（3）保持管道保護法與其他法律的一致性。加強法律之間的系統性和兼容性，重新審定第三十條等條款的禁止性規定，在有效保障管道安全運行的前提下，盡量縮小對他人土地使用的限制，減少不必要矛盾，以取得公眾對管道保護工作的支持。

（4）完善相關(guān)工程設計技術(shù)規范。開(kāi)展相關(guān)安全技術(shù)研究，按照保障管道安全及建構筑物安全和節約用地的原則，盡快制定國家相關(guān)技術(shù)規范，明確可供操作的保護距離標準。

作者簡(jiǎn)介： 李崇奇，長(cháng)慶油田分公司信訪(fǎng)保衛部主任。聯(lián)系方式：029-86596615，lcq1_cq@petrochina.com.cn。