侯浩

國家管網(wǎng)集團西南管道公司

管道保護法實(shí)施以來(lái)，為保障管道安全、國家能源安全和公共安全發(fā)揮了重要作用，但也暴露出一些不足，有些是我們工作中造成的，有些是法律自身的問(wèn)題。需要全社會(huì )共同參與和協(xié)同努力，持之以恒推動(dòng)法律實(shí)施和完善，落實(shí)法律基本要求，依法保護相關(guān)方的權益，實(shí)現管道安全平穩運行，維護好國家能源安全和公共安全。下面結合西南管道公司實(shí)際做一簡(jiǎn)要分析探討。

管道保護法實(shí)施遇到的問(wèn)題。

（1）關(guān)于違法占壓清理。近年來(lái)西南管道沿線(xiàn)地區大力發(fā)展經(jīng)濟林木和大棚養殖，有一部分覆蓋在管道上方。根據管道保護法第三十條規定“管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米范圍內禁止種植深根植物，禁止修建水產(chǎn)養殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈等，管道企業(yè)應進(jìn)行清理�！钡�是這項規定與民法典“土地承包經(jīng)營(yíng)人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)”的規定相沖突。這部分清理工作量很大，容易引發(fā)和當地群眾的矛盾，給管道企業(yè)和當地政府都帶來(lái)困惑。

從管道運營(yíng)安全角度來(lái)看，目前大多數管道采取3PE外防腐層結構，機械強度大，植物根系對管道防腐層基本不會(huì )造成傷害。相反，砍伐管道上方樹(shù)木會(huì )造成水土流失，易形成沖溝，導致露管、懸空和防腐層損傷，反而不利于管道安全。同時(shí)塑料大棚雖然會(huì )影響管道巡檢，但不會(huì )對管道造成實(shí)質(zhì)性危害。所以對種植深根植物和修建大棚不宜一刀切。

再如，特殊穿越處的占壓?jiǎn)?wèn)題。受地形限制、路由選擇困難及安全因素考慮，管道敷設會(huì )采用定向鉆、盾構、鉆爆隧道等非開(kāi)挖方式穿越河流、山體，管道埋深可達到二三十米，甚至更多，而且基本屬于免維護設計，安全系數較高，風(fēng)險較低。對其上方的建構筑物安全和管道維修搶修不會(huì )造成影響，不應視為占壓。

（2）關(guān)于管道用地權利。管道依附于土地而存在。管道企業(yè)取得用地權利，是預防占壓和第三方損壞，開(kāi)展管道巡護、檢測、維修等作業(yè)，保障安全運行的重要條件。公司所屬某成品油管道分別于2006、2014、2021年三次開(kāi)展了管道占壓清理，耗費了企業(yè)、地方政府大量的人力、物力、財力，但管道占壓、安全距離不足問(wèn)題仍然突出，其中一個(gè)深層次原因是企業(yè)用地權利不落實(shí)。

管道保護法第十四條規定“依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償�！蓖ㄟ^(guò)合理補償，使管道企業(yè)與土地權利人達成協(xié)議并取得用地權利。但由于該條對影響土地使用的情形描述過(guò)于籠統，加上缺少相應的補償標準，在實(shí)踐中難以落地。

（3）關(guān)于管道高后果區。隨著(zhù)城市建設快速發(fā)展，高后果區問(wèn)題日益突出。2017年國家安全監管總局等八部委《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區安全管理工作的通知》，明確政府和企業(yè)要“管好存量、嚴控增量”，但缺乏定性和定量標準，各地理解執行不完全一致。如欽南柳成品油管道K161處，建有技師學(xué)院、警察學(xué)院等單位，屬于人員密集型Ⅲ級高后果區，但當地政府依然規劃在高后果區內繼續修建學(xué)校和其他配套設施，雖然高后果區數量沒(méi)有變化，但人口密度不斷增加，安全風(fēng)險持續升高。

（4）關(guān)于管道管理體制 。管道保護法明確了各級政府部門(mén)管道保護職責，但管道安全監管職能不明確，責任沒(méi)有完全到位。如某地在中貴天然氣管道附近修建水壩蓄水養魚(yú)，將淹沒(méi)管道約400米。管道企業(yè)發(fā)現后立即制止，并主動(dòng)向當地政府主管部門(mén)及公安等部門(mén)匯報，但部門(mén)之間“和稀泥、踢皮球”，最終導致水壩建成，形成重大安全隱患。管道企業(yè)最后匯報至省發(fā)改、安監等部門(mén)，經(jīng)多次協(xié)調，最終將部分壩體拆除，蓄水水位降低至管道標高以下2米，給雙方都造成了經(jīng)濟損失。

再如西南某鎮建設“國家級現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園”，大棚占壓蘭成渝成品油管道900多米，雖然為鋼構骨架，無(wú)實(shí)體墻及加熱設施，但仍然屬于管道保護法禁止事項。如果不清理，政府、企業(yè)都違法；如果清理，勢必引發(fā)企地矛盾。企業(yè)多次向當地政府有關(guān)部門(mén)反映無(wú)果。

管道保護法完善建議。

（1）完善管道保護體制機制。建議地方政府進(jìn)一步發(fā)揮領(lǐng)導作用，落實(shí)政府部門(mén)管道安全保護責任，同時(shí)在管道數量較多的地區建立油氣管道安全保護專(zhuān)職監管部門(mén)，對安全生產(chǎn)和管道保護實(shí)行統一管理。明確鄉鎮一級行政單位管道保護屬地責任。建立和落實(shí)政府部門(mén)管道保護履職考核機制，將法律實(shí)施與宣傳、項目規劃建設銜接、高后區管理、外部隱患排除、第三方施工活動(dòng)審查、應急響應等項工作納入考核目標。

（2）明確管道保護距離要求。根據管道保護法第十三條、第三十條、第三十一條規定，按照“保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則”，在管道周邊5米以?xún)取?米～200米、200米以外分別設立管道核心保護區（禁止開(kāi)展危害管道安全的活動(dòng)）、風(fēng)險控制區（限制修建人員密集場(chǎng)所等）、應急響應區（在事故影響半徑范圍內設立避險區和逃生路線(xiàn)等），降低管道周邊安全風(fēng)險及失效帶來(lái)的不良后果。

（3）完善有關(guān)禁止性條款。根據管道安全和公共安全風(fēng)險大小，修訂完善相關(guān)禁止性條款，并制定相應技術(shù)規范以保證實(shí)施。對采用定向鉆、盾構隧道等穿越方式的管道上方的建構筑物，采用3PE防腐層管道上方種植樹(shù)木，修建無(wú)承重墻塑料大棚等，在合理規劃的前提下可不視作占壓隱患。

（4）保障管道用地權利。一是采取分稅制辦法，完善管輸收益與國家、沿線(xiàn)地方政府分配的制度設計；二是明確管道敷設用地補償標準，管道企業(yè)與土地使用權人簽訂補償協(xié)議，明確補償期限，以管道輸送價(jià)格監審周期及周?chē)�農作物價(jià)值進(jìn)行多輪次補償。三是在管道保護法第三十八條“因管道巡護、檢測、維修等作業(yè)給土地使用權人或者其他單位、個(gè)人造成損失的，管道企業(yè)應當依法給予賠償”之后增加“賠償標準參照所在地省級人民政府制定的臨時(shí)用地補償標準實(shí)施”。四是通過(guò)簽訂合同明確和落實(shí)有關(guān)各方管道保護的責任與義務(wù)。

作者簡(jiǎn)介：侯浩，工程碩士，高級工程師，現任西南管道公司管道部副經(jīng)理，長(cháng)期從事長(cháng)輸管道完整性管理工作，在長(cháng)輸油氣管道完整性、應急搶險、安全管理方面具有一定的專(zhuān)業(yè)知識和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗。