雷宏峰 鄧克飛

國家管網(wǎng)集團北京管道公司

人員密集型高后果區是管道管理的重點(diǎn)區域，一旦管道泄漏爆炸將產(chǎn)生較大傷亡，因此控制人員密集型高后果區增量、管好存量是迫在眉睫的重點(diǎn)工作。而違法占壓大多發(fā)生在高后果區范圍內，一旦形成將妨礙開(kāi)展應急搶修，極易擴大事故后果。我們從管道占壓及高后果區的形成入手，分析法律、規范與企業(yè)管理存在的短板，提出建立管道保護政企合作長(cháng)效機制的建議。

產(chǎn)生原因。

（1）法律和規范銜接不夠。一是GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》6.1高后果區識別準則規定，管道兩側各200米范圍內符合相應要素即為高后果區；而GB 50251―2015《輸氣管道工程設計規范》4.1線(xiàn)路選擇則規定管道與建構筑物之間不少于5米距離即符合要求，兩者規定有明顯差異。城鄉項目建設審批一般都是參照《輸氣管道工程設計規范》執行，導致出現大量的人員密集型高后果區風(fēng)險隱患。二是管道保護法對保護距離未作出明確規定。2001年頒布的《石油天然氣管道保護條例》第十五條規定“禁止在管道中心線(xiàn)兩側或者管道設施場(chǎng)區外各50米范圍內，修筑大型建筑物、構筑物工程”。而2010年頒布的《石油天然氣管道保護法》第三十一條：在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側和附屬設施周邊修建居民小區等人口密集的建筑物，只是原則規定“距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求”。在實(shí)際工作中，企業(yè)主要依據GB 50183―2004《石油天然氣工程設計防火規范》等與項目建設單位協(xié)商溝通。比如防火規范對于有火炬的石油石化廠(chǎng)區，與相鄰廠(chǎng)礦企業(yè)最遠距離是120米，而廠(chǎng)礦按120米建設，卻形成了易燃易爆場(chǎng)所的管道高后果區，給企業(yè)安全運行帶來(lái)壓力。

（2）法律之間“打架”。民法典規定，土地承包經(jīng)營(yíng)權人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)。管道保護法規定，管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍，禁止種植深根植物、建溫室、建家畜棚圈。兩部法律條款的不一致性，導致管道占壓界定不清、管道企業(yè)與土地權利人產(chǎn)生利益沖突。

（3）規劃存在矛盾。陜京管道規劃選線(xiàn)一般順省道、縣鄉道敷設。隨著(zhù)城鄉建設擴張加速，地方同樣在交通便利的道路周邊建設房屋、商業(yè)區、移民新村，棚戶(hù)區改造升級等，使得管道地區等級升高和增加新的高后果區。尤其是在城市規劃區和發(fā)展區，土地規劃部門(mén)為保證土地有效利用，忽視了管道的存在和保護距離的要求，致使管道上方出現占壓或者安全距離不足。由于管道企業(yè)沒(méi)有取得土地使用權利，相關(guān)權益得不到保障，并處于被動(dòng)地位。

相關(guān)建議。

（1）建立完善制度保障體系。一是將管道保護法關(guān)于保護距離要求具體化。增加管道兩側各200米范圍內不允許規劃修建人員密集場(chǎng)所及特殊場(chǎng)所的法律規定，以便政府相關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)有法可依。二是將管道完整性管理寫(xiě)入管道保護法，明確政府部門(mén)和管道企業(yè)推行完整性管理的責任，從管道規劃、路由許可、運行維護、事故調查、應急處置等各個(gè)環(huán)節落實(shí)高后果區管理。三是管道通過(guò)集體或者個(gè)人取得使用權的國有土地的，依照民法典等規定，辦理地役權登記，并對土地權利人給予補償。對因地區等級升高需要進(jìn)行整改的，按照“后建服從先建，后建承擔整改資金”的原則操作。四是按照保障管道及建構筑物安全和節約用地的原則，根據危害程度，重新確定管道中心線(xiàn)兩側一定范圍的禁止行為，保證土地的合理利用，制定禁止修建建構筑物及場(chǎng)所的具體名單。五是管道保護法增加國土空間規劃及各專(zhuān)項規劃應當與已有管道發(fā)展規劃和布局相協(xié)調，新建項目與管道保持安全距離，將相互影響降至最低。

（2）加強高后果區存量管理及隱患治理。鑒于管道對地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要性，地方政府建立相關(guān)部門(mén)管道保護責任清單，政府自然資源部門(mén)將高后果區管理納入國土空間規劃，指定機構和專(zhuān)人負責，加強管道周邊規劃建設項目審批。

（3）做好管道高后果區增量控制。國家有關(guān)部門(mén)要求“嚴格控制人員密集型高后果區增量”，但地方有關(guān)部門(mén)認為“嚴格控制”是指盡量少批建而非不批建，各級應急和能源主管部門(mén)應盡快制定實(shí)施細則，便于各方執行。管道企業(yè)應加強與地方政府規劃、建設等相關(guān)部門(mén)合作，建立聯(lián)絡(luò )員制度，及時(shí)報送管道建設信息，反映存在的外部安全隱患，及時(shí)了解管道途經(jīng)地區項目建設等情況，提前介入，在劃定項目紅線(xiàn)時(shí)要求與管道保持安全距離，防止形成違法占壓和新的高后果區。

作者簡(jiǎn)介：雷宏峰，碩士，高級工程師，畢業(yè)于中國石油大學(xué)（北京），現從事管道管理、環(huán)焊縫質(zhì)量風(fēng)險排查等工作。聯(lián)系方式：010-84884298，leihf01@pipechina.com.cn。