王世聲

《石油天然氣管道保護法》的施行，極大促進(jìn)了油氣管道安全運營(yíng)保障。但局部仍然存在管道安全事故多發(fā)、高后果區風(fēng)險加大、管道外部安全維護成本高等問(wèn)題。導致問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)重要原因在于管道埋設依附于土地，而管道企業(yè)卻沒(méi)有取得相應“路權”，用地權利處于權屬不明狀態(tài)。用地權利主要是一個(gè)民事權益平衡問(wèn)題，單純依靠行政手段并不能從根本上解決。油氣管道“路權”是管道建設和安全運行的基礎，如何像公路、鐵路等一樣取得相應的“路權”，本文從法律角度做一分析。

管道用地權利符合地役權的制度基礎。油氣管道作為線(xiàn)性工程，需依附于土地。其對土地的利用，與土地權利人（主要指集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權人等權利主體）的權利客觀(guān)存在沖突。土地權利人的土地權利在先，管道企業(yè)作為后來(lái)者利用土地應該獲得土地權利人的同意，雙方實(shí)質(zhì)是一種合同關(guān)系。管道企業(yè)通過(guò)簽訂合同獲得相應的土地民事權利，管道企業(yè)的這一權利需求，從法律制度的角度看，符合我國《民法典》有關(guān)地役權的規定。地役權在我國現行法律制度下，主要包括兩個(gè)方面，一是簽訂合同設立地役權，二是對地役權進(jìn)行登記，通過(guò)登記公示，取得對抗第三人（其他權利主體）的效力。

《民法典》物權編第十五章對地役權作出了系統性規定，地役權（“役”即“使用”的意思）作為用益物權，依合同設立，經(jīng)登記具有對抗第三方的效力。管道企業(yè)為自己管道通行需利用他人土地（供役地），可以作為地役權人與土地權利人（供役地人）簽訂地役權合同，目的是取得管道通行權（即地役權），并予以登記，以解決管道用地問(wèn)題。在實(shí)踐中，已有個(gè)別企業(yè)根據當時(shí)的土地登記制度，取得了管道用地的土地他項權利證書(shū)（即地役權）。

在地役權登記方面，國務(wù)院相關(guān)部門(mén)先后頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2014年）和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細則》（2016年），對地役權的設立（首次登記）、變更、轉移、注銷(xiāo)登記及所需材料、程序作出了完整規定。

現行法律制度為油氣管道取得“路權”提供了解決思路和制度依據。管道企業(yè)通過(guò)地役權取得的用地權利屬于對土地有限利用，無(wú)需征地而與土地權利人共處且對其影響較小。地役權不因土地權利人的變更而受影響，因土地用途變化需要管道改線(xiàn)、遷線(xiàn)時(shí)管道企業(yè)可以獲得補償。

油氣管道地役權的主要內容。油氣管道地役權的核心是管道對所穿行土地的有限利用權，即對地下一定空間的使用權。除此而外，還包括在地表設立管線(xiàn)標志，以及管道企業(yè)對管道進(jìn)行維護、巡檢和搶險時(shí)的通行權。原土地權利發(fā)生轉移時(shí)，管道地役權一并移轉。發(fā)生改線(xiàn)遷線(xiàn)的，管道企業(yè)應取得相應的補償。管道企業(yè)的核心義務(wù)是支付地役權的對價(jià)，合理行使地役權以減少對土地權利人的影響。

從土地權利人（供役地人）角度看，其權利主要是取得地役權的對價(jià)，義務(wù)主要是對管道企業(yè)行使地役權予以容忍、配合并提供便利（如按照管道保護法的規定對管道上方土地用途進(jìn)行限制等）。

關(guān)于管道地役權的期限，由于管道的運營(yíng)期限較長(cháng)，建議自管道工程竣工之日起，可以約定直至管道廢棄處置完畢之日，或采取分期簽署的形式。

取得管道地役權，管道企業(yè)需要支付對價(jià)，會(huì )否顯著(zhù)增加企業(yè)的運營(yíng)成本，是需要管道企業(yè)考量的主要問(wèn)題。從實(shí)際情況看，管道企業(yè)在管道外部安全方面投入的財力、人力等比較龐大，且帶有隨機性和行政屬性。因此將管道保護隱形成本顯性化，計算確定地役權的合理對價(jià)，適度控制安全維護成本，應該是確定對價(jià)支付標準要考慮的主要因素（從長(cháng)遠看，該成本可考慮計入管道運輸成本）。

管道作為線(xiàn)性工程，跨越地域廣，各地情況不同，因此地役權合同應結合實(shí)際情況，在符合法律規定的情況下，可有一定的彈性，以最大限度平衡管道企業(yè)和土地權利人的利益。

建議。

在耕地保護作為基本國策、當前大力推動(dòng)集體土地確權及農地“三權分置”的大背景下，農民和集體經(jīng)濟組織的土地權利意識愈發(fā)增強，管道用地權屬長(cháng)期不明的狀態(tài)將使得管道企業(yè)在土地利用方面處于比較被動(dòng)的位置。因此應適當加快推進(jìn)管道地役權的設立、登記工作。

在操作路徑上，為穩妥起見(jiàn)，管道企業(yè)可通過(guò)試點(diǎn)對特定區域的地役權對價(jià)標準進(jìn)行合理測定，并聽(tīng)取沿線(xiàn)地方政府和土地權利人的建議，形成完善的方案，形成統一的地役權合同文本，特別是就其中的對價(jià)標準、支付方式、支付期限、四至范圍，土地權利人的權利義務(wù)進(jìn)行細化，同時(shí)聽(tīng)取不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)的意見(jiàn)，簽訂合同后進(jìn)行地役權登記。在試點(diǎn)的基礎上，總結經(jīng)驗，逐步進(jìn)行推廣。

從長(cháng)遠看，油氣管道與長(cháng)輸高壓電線(xiàn)、地下光纜等一樣作為國家重要的基礎設施和民生工程，具有公益屬性，需要對他人土地（地表、地下或空中）進(jìn)行有限利用或對他人的土地使用權予以一定限制。學(xué)界普遍認為這種地役權具有公共（地）役權的屬性。為降低地役權的操作成本，建議主管部門(mén)在廣泛聽(tīng)取管道企業(yè)和土地權利人的意見(jiàn)的基礎上，出臺統一的規定，就這類(lèi)公共役權的合同文本、登記程序在符合《民法典》及相關(guān)法規的基礎上進(jìn)行細化規定。管道企業(yè)可據此簽訂合同，支付對價(jià)并取得相應的管道地役權或者說(shuō)管道“路權”，從根本上解決油氣管道用地問(wèn)題，為管道建設和安全保護提供基礎支持。

作者簡(jiǎn)介：王世聲，曾任中國石化集團公司法律部專(zhuān)家。