馬世剛

青島市西海岸新區發(fā)展和改革局

2013年11月22日，東黃輸油管道泄漏爆炸造成了63人死亡，156人受傷，直接經(jīng)濟損失7.5億元。作為我國油氣管道發(fā)展史上最為嚴重和慘痛的事故之一，給人們帶來(lái)無(wú)法抹去的傷痛，時(shí)刻警醒著(zhù)我們要牢記事故教訓，發(fā)展不能以犧牲安全為代價(jià)，不斷提高和改善保護能力，全方位守護能源大動(dòng)脈的安全運行。

時(shí)光荏苒，如白駒過(guò)隙。今年是“11·22”事故十周年，作為事故發(fā)生地基層政府管道保護部門(mén)，十年來(lái)我們時(shí)刻牢記事故教訓，堅守安全生產(chǎn)底線(xiàn)思維，牢固樹(shù)立習近平總書(shū)記“人民至上、生命至上”的發(fā)展理念，拼搏擔當、砥礪前行，加強政企合作，不斷思考和踐行管道保護的有效措施，努力守護轄區500多公里石油天然氣管道安全平穩運行。

首先，把安全生產(chǎn)紅線(xiàn)意識深刻入骨。堅持“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”，“三管三必須”原則，完善黨政領(lǐng)導干部責任制，領(lǐng)導干部常態(tài)化深入一線(xiàn)督導、調研，管道保護部門(mén)、行業(yè)專(zhuān)家從實(shí)際出發(fā)研判管道運行風(fēng)險，強化督導幫扶，政企合力護航油氣管道健康發(fā)展和安全運行。

其次，創(chuàng )新機制和體制建設。制定新區石油天然氣長(cháng)輸管道保護和安全監督管理辦法，明晰部門(mén)、屬地監管職責，即發(fā)改部門(mén)依法做好管道外部保護監督管理及查處危害管道安全行為；應急管理部門(mén)做好�；�品生產(chǎn)、儲存等企業(yè)的綜合監督管理及管道建設項目的安全審查；市場(chǎng)監管部門(mén)依法做好管道本體檢驗檢測的監督管理；公安部門(mén)依法維護管道建設治安秩序及查處打孔盜油等違法犯罪行為。設立油氣管道專(zhuān)業(yè)委員會(huì )，制定工作規則，每季度召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議研究油氣管道保護工作中存在的問(wèn)題，研判分析管道保護新形勢，提高部門(mén)事前預防能力。這一做法受到山東省油區和管道保護領(lǐng)導小組辦公室推廣并被《山東省石油天然管道保護條例》所吸收借鑒。

再次，“一線(xiàn)多網(wǎng)”化守護。堅持各級發(fā)改管道保護部門(mén)領(lǐng)導，成立部門(mén)網(wǎng)格、政企網(wǎng)格、村企網(wǎng)格等多網(wǎng)格守護能源大動(dòng)脈。發(fā)改部門(mén)嚴格監督企業(yè)主體責任落實(shí)，每年開(kāi)展清理外部占壓、違法施工等隱患排查整治行動(dòng)，督促企業(yè)提升智能化監管，增設無(wú)人機、智能閥室、視頻監控等智能化監管措施，形成“人防、物防、技防”多手段防護。全區40多處人員密集型高后果區實(shí)現企業(yè)全天候監測。多部門(mén)參與的油氣管道保護專(zhuān)委會(huì )常態(tài)化開(kāi)展聯(lián)動(dòng)執法，互通信息，屬地鎮街、社區村居齊參與，嚴防第三方施工、打孔盜油等違法犯罪行為，切實(shí)維護石油天然氣管道安全和運行。

最后，應急處置和宣傳培訓雙保障。修訂石油天然管道突發(fā)事件應急預案，強化應急演練和值守，提高突發(fā)事件應急處置能力。堅持四季“五進(jìn)”宣傳發(fā)動(dòng)，開(kāi)工第一課、舉報獎勵、警示教育、能力提升班等宣傳和培訓，有效的提升居民和從業(yè)人員防范水平和保護意識。某天然氣企業(yè)閥室設備損壞導致天然氣外泄，被社區居民及時(shí)發(fā)現并上報，部門(mén)與企業(yè)立即警戒處置突發(fā)事件，避免了事故發(fā)生。十年來(lái)，青島西海岸新區在部門(mén)與企業(yè)通力合作下，提前完成了國務(wù)院油氣管道隱患整治任務(wù)并受到山東省人民政府通報表?yè)P，未發(fā)生一般及以上油氣管道突發(fā)事故，保障了能源大動(dòng)脈安全運行和人民群眾生命財產(chǎn)安全。

石油天然管道保護工作只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，給石油天然管道保護工作提出了新要求、新挑戰，而管道保護法作為開(kāi)展管道保護工作的重要法律依據實(shí)施13年來(lái)未作修訂完善，給從業(yè)人員帶來(lái)了很多被動(dòng)、困惑。

一是建議將高后果區及技術(shù)性規范納入法律規定。隨著(zhù)石油天然氣管道基礎建設的不斷發(fā)展，管道的安全與保護同城市建設發(fā)展之間的矛盾日益突出。如青島西海岸新區黃島港區和董家口港區作為北方重要能源港口，涉及15條（規劃及未竣工不計）共計500多公里管道穿越，特別是黃島港進(jìn)出管道9條油氣管道約100公里橫穿建成區零散分割，土地難以有效利用。管道周?chē)鷮W(xué)校、工廠(chǎng)、社區、商業(yè)綜合體林立，形成人員密集型高后果區，一旦發(fā)生泄漏爆炸等突發(fā)情況將不堪設想。按照“控制增量、管好存量”的要求，需要管道規劃與國土空間規劃緊密結合，但自然資源和規劃部門(mén)審批管道周邊新建項目時(shí)缺少法律的明確規定，如果按照GB 50251《輸氣管道工程設計規范》關(guān)于管道與建構筑物距離不小于5米的規定，顯然不能滿(mǎn)足管道保護和城市安全發(fā)展的需要。

建議將GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》涉及高后果區管理內容寫(xiě)入管道保護法，從源頭上加強管道規劃與國土空間規劃的協(xié)調，明確相關(guān)部門(mén)和企業(yè)的法律責任，無(wú)論新建管道選線(xiàn)還是新建地方項目都要避免新增管道高后果區，同時(shí)明確管道保護法第十三條關(guān)于保護距離的概念，提高法律的可操作性。

二是建議明確管道用地權利�！睹穹ǖ洹返谌�百三十一條規定，土地承包經(jīng)營(yíng)權人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)。管道保護法第三十條規定，在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍內，禁止種植根系可能損壞管道防腐層的深根植物。第二十七條規定，管道企業(yè)進(jìn)行巡護、檢測、維護等作業(yè)，給土地使用權人或者單位、個(gè)人造成損失的，管道企業(yè)應當依法給予賠償。但現實(shí)中管道敷設通過(guò)企業(yè)廠(chǎng)區和居民用地，限制了企業(yè)和居民對土地的使用，造成企業(yè)和居民權益受到不同程度損害，企業(yè)和居民意見(jiàn)頗多。同時(shí)管道保護樁、警示牌等被損壞情況也時(shí)有發(fā)生，舉報投訴事件逐年增多，嚴重影響了企地和諧關(guān)系。

建議管道保護法明確企業(yè)的土地使用權，相關(guān)部門(mén)制定因影響土地使用的補償標準，滿(mǎn)足管道的正常運行和企業(yè)居民的合法權益。

三是建議提高違法行為的違法成本。目前管道周邊打孔盜油以及不辦理申請手續而進(jìn)行施工作業(yè)等違法情形時(shí)有發(fā)生。管道保護法第五十二條、第五十三條目前裁量標準與安全生產(chǎn)法、刑法等法律法規相比，明顯處罰過(guò)低，也給違法行為人提供了冒險性。例如，某施工企業(yè)為節約時(shí)間降低成本，在未辦理施工申請手續的情況下偷偷在夜間進(jìn)行穿越管道施工作業(yè)，幸好被管道企業(yè)發(fā)現制止。

建議管道保護法參照安全生產(chǎn)法對于某些嚴重違法情節補充停產(chǎn)停業(yè)及提高處罰金額的規定。

作者簡(jiǎn)介：馬世剛，青島西海岸新區發(fā)展和改革局油氣服務(wù)科科長(cháng)，2018年以來(lái)從事石油天然氣管道外部保護工作。