邢海斌

山西省晉城市能源局

2022年，晉城市全年煤層氣產(chǎn)量預計達到51億立方米，煤層氣長(cháng)輸管道、管道聯(lián)絡(luò )線(xiàn)（含以城市燃氣管道名義立項的大管徑高壓力煤層氣輸送管道）總長(cháng)度近1000公里。近年來(lái)發(fā)生多起煤層氣管道泄漏、爆炸事故以及第三方施工挖斷管道等事故，暴露出管理體制機制存在的問(wèn)題和漏洞，亟需加強頂層設計，進(jìn)一步加強和完善煤層氣管道安全生產(chǎn)管理。

一是厘清管道安全管理與安全監管職責界面。根據《山西省石油天然氣管道建設和保護辦法》及相關(guān)文件，能源局作為油氣長(cháng)輸管道的行業(yè)管理部門(mén)，負責油氣輸送管道建設和保護工作。同時(shí)，按照“三管三必須”原則，能源局作為油氣管道的行業(yè)管理部門(mén)，負責油氣管道的安全管理。一些部門(mén)由此認為能源局也是油氣輸送管道的安全監管部門(mén)。實(shí)際上能源局所承擔的管道保護和管道安全管理工作與管道安全監管工作相比，兩者還是有比較大的區別。例如2022年《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步做好油氣管道保護工作的意見(jiàn)》，將管道保護定義為：管道保護主要是通過(guò)設置一定的適宜保護距離，對保護距離范圍內的人為活動(dòng)作出禁止或限制，以達到保護管道的目的。據此可以理解為能源管理部門(mén)作為管道保護主管部門(mén)，主要負責對管道占壓、第三方施工和相遇關(guān)系處理等外部安全隱患整治工作的指導、協(xié)調、監督和查處。而管道安全包括本質(zhì)安全及公共安全，管道本質(zhì)安全又分為管道本體安全及外圍安全，涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門(mén)。能源管理部門(mén)作為行業(yè)管理部門(mén)，只是依法承擔其中一部分安全管理職能，并不能負責管道的全部安全管理。

《晉城市“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”實(shí)施細則》，將市能源局列為管道運輸業(yè)負有安全管理職責的部門(mén)，要求在履行行業(yè)管理職責的同時(shí)，相應履行行業(yè)安全生產(chǎn)管理職責，將安全生產(chǎn)工作作為本行業(yè)領(lǐng)域管理的重要內容，從行業(yè)規劃、產(chǎn)業(yè)政策、法規標準、行政許可等方面加強行業(yè)安全生產(chǎn)工作，防范安全事故發(fā)生。將市應急管理局列為負有安全監管職責的部門(mén)，要求依照有關(guān)法律法規規定，履行相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的安全監管職責，強化監管執法，依法查處違法違規行為。根據實(shí)施細則規定，市能源局是負有安全生產(chǎn)管理責任的行業(yè)管理部門(mén)，并履行《石油天然氣管道保護法》和《山西省石油天然氣管道建設和保護辦法》賦予的主管管道保護工作的職責，而不是負有安全監管職責的部門(mén)。根據《安全生產(chǎn)法》第七十條，負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)依法對存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關(guān)設施或者設備的決定，能源局作為行業(yè)管理部門(mén)并無(wú)相關(guān)權力責令管道企業(yè)停產(chǎn)整頓，而此前曾出現過(guò)能源局被要求責令管道企業(yè)停產(chǎn)整頓的情況。

《山西省石油天然氣管道建設和保護辦法》將管道安全監管納入危險化學(xué)品監管范疇，由應急管理部門(mén)負責進(jìn)行安全綜合監管。按照《特種設備安全法》規定，由質(zhì)量監督部門(mén)（現為市場(chǎng)監督部門(mén)）負責對管道企業(yè)的管道生產(chǎn)和檢驗檢測進(jìn)行監督管理。由于缺少壓力管道的檢驗檢測設備及技術(shù)人員，一般由企業(yè)委托第三方進(jìn)行檢測，相關(guān)部門(mén)只是檢查企業(yè)是否按照標準規范進(jìn)行了檢測，對檢測質(zhì)量是否合格無(wú)從判斷。在晉城市安全生產(chǎn)三大戰役行動(dòng)中，市能源局聘請專(zhuān)業(yè)公司對某管道全面檢查，發(fā)現存在管道錯邊、外防腐、焊縫質(zhì)量等明顯缺陷，而此前的多次安全檢查均沒(méi)有發(fā)現。

二是消除煤層氣管道保護工作的真空地帶。煤層氣管道包括煤層氣田內部的采氣管線(xiàn)、集輸管線(xiàn)，從集氣站到長(cháng)輸管線(xiàn)的聯(lián)絡(luò )線(xiàn)以及長(cháng)輸管線(xiàn)。近年來(lái)多次發(fā)生因為第三方施工挖斷采氣管線(xiàn)、集氣管線(xiàn)的情況。根據山西省應急管理廳、山西省地方煤礦安全監督管理局《關(guān)于做好煤層氣抽采企業(yè)一級加壓站以里安全監管工作的通知》，各市、縣應急管理局（地方煤礦安全監督管理局）按照屬地監管、分級負責的原則，負責本行政區域內依法取得采礦許可證的煤層氣抽采企業(yè)一級加壓站以里（含一級加壓站）的安全監管工作。因此煤層氣田內部的集氣管線(xiàn)、采氣管線(xiàn)由應急局負責安全管理和監管�！秶�家能源局關(guān)于進(jìn)一步做好油氣管道保護工作的意見(jiàn)》明確油氣管道保護范圍為：輸送商品油氣介質(zhì)的長(cháng)輸管道首站（含）至末站（含）之間的管道主體及附屬設施，即油氣長(cháng)輸管道。長(cháng)輸管道站場(chǎng)與城鎮燃氣門(mén)站（油氣田商品原油庫、煉廠(chǎng)成品油庫等）未毗鄰建設而形成的連接管道，原則上依據長(cháng)輸管道規范設計建設的，納入長(cháng)輸管道范疇。而集氣站至首站的管道聯(lián)絡(luò )線(xiàn)不屬于油氣管道保護范圍。

晉城市煤層氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)建設了較長(cháng)距離的從一級加壓站（集氣站）到油氣長(cháng)輸管線(xiàn)的煤層氣管道聯(lián)絡(luò )線(xiàn)，大部分聯(lián)絡(luò )線(xiàn)按照長(cháng)輸管道的設計標準進(jìn)行建設。由于長(cháng)輸管道需要按照程序由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行核準，為了減少程序，大部分煤層氣管道聯(lián)絡(luò )線(xiàn)都按照集氣管線(xiàn)立項建設。由于上述原因，造成煤層氣管道聯(lián)絡(luò )線(xiàn)缺少相關(guān)部門(mén)進(jìn)行安全監管，存在管理真空。

三是加強和改進(jìn)煤層氣管道安全監管工作。煤層氣管道是管道保護法規范的對象，能源部門(mén)作為行業(yè)主管部門(mén)和主管管道保護工作的部門(mén)，責無(wú)旁貸要抓好管道安全管理和管道保護工作。針對煤層氣管道安全監管存在的問(wèn)題和不足，提出以下建議。

（1）制定煤層氣輸送管道安全監管管理辦法。從晉城市煤層氣管道建設和安全生產(chǎn)的實(shí)際出發(fā)，制定煤層氣輸送管道安全監管管理辦法，明確相關(guān)部門(mén)安全管理和安全監管的職責，解決管理界面職責不清的問(wèn)題，切實(shí)加強煤層氣管道安全管理。

（2）明確煤層氣管道保護范圍。將煤層氣長(cháng)輸管道及附屬設施、管道聯(lián)絡(luò )線(xiàn)、煤層氣集氣管線(xiàn)、煤層氣采氣管線(xiàn)統一納入管道保護范圍，由能源主管部門(mén)負責。以城市燃氣名義立項但按照長(cháng)輸管道建設的煤層氣輸送管道，建議由住房和城鄉建設局加強管道保護工作，保障管道運行安全。

（3）建議油氣輸送管道安全管理、安全監管由同一個(gè)部門(mén)負責，國家在修訂管道保護法時(shí)也應充分考慮安全監管界面的問(wèn)題，將管道保護與管道安全監管統籌考慮。

作者簡(jiǎn)介：邢海斌，山西省晉城市能源局黨組書(shū)記、局長(cháng)。聯(lián)系方式：0356-2061888，sea767266@126.com。