劉石磊

國家管網(wǎng)集團東部?jì)�運公司徐州輸油處

摘要：分析了長(cháng)輸管道高后果區管理面臨的問(wèn)題，指出落實(shí)管道保護法關(guān)于“保護距離”的規定，是降低高后果區風(fēng)險的關(guān)鍵所在，而相關(guān)法律規范及文件存在缺失和不足。通過(guò)相關(guān)案例分析總結了在法律法規不完善的情況下如何消減高后果區風(fēng)險的一些具體做法。進(jìn)一步指出現行做法雖然在一定程度上可以消減高后果區增量，但要從根本上管理好高后果區，需要對相關(guān)法律規范進(jìn)行修訂完善。

關(guān)鍵詞：管道高后果區；管道保護法修訂；長(cháng)輸管線(xiàn)；溝通機制；管道用地

當前城鄉基礎設施、公共建筑、房地產(chǎn)等建設項目與管道保護的沖突愈演愈烈。油氣管道線(xiàn)路與人口、河流、鐵路、公路線(xiàn)性工程分布呈相關(guān)性，社會(huì )和自然因素共同導致管道高后果區不斷形成。高后果區的增多必然導致公共安全風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險增大。通過(guò)分析矛盾，探討解決的有效途徑，從源頭上杜絕高后果區不斷產(chǎn)生，將風(fēng)險隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

1  高后果區管控面臨的主要問(wèn)題

（1）“管地之爭”矛盾突出�！肮艿刂疇帯薄俺沁M(jìn)管退”矛盾逐步升級，是造成管道高后果區管控困境的根本原因。管道作為線(xiàn)性基礎設施，確實(shí)存在影響周邊土地整體利用和后續開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。地方政府出于經(jīng)濟增長(cháng)和財政收入的雙重考量，將管道周邊的土地列入開(kāi)發(fā)利用計劃，管道通過(guò)路權與地方城鄉建設嚴重沖突，管道高后果區不斷形成，給雙方都帶來(lái)了不可忽視的安全風(fēng)險。

（2）法律規范關(guān)于“保護距離”的規定不明確�！妒�油天然氣管道保護法》第三十一條規定，管道與建筑物、構筑物應保持國家技術(shù)規范的強制性要求規定的保護距離，對于控制高后果區風(fēng)險具有重要意義。但目前還沒(méi)有哪部規范對此做出明確規定。

GB 50253―2014《輸油管道工程設計規范》規定了與城鎮居民點(diǎn)或重要公共建筑物的距離不應小于5米，僅是為了滿(mǎn)足管道施工和巡檢的需要，并不是“保護距離”的概念。

GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》規定管道兩側各200米范圍內符合相應要素即為高后果區，是為了便于管理和控制風(fēng)險，同樣也不是“保護距離”的概念。

原國家安監總局等八部門(mén)《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區安全管理工作的通知》（安監總管三〔2017〕138號）提出要認真管好人員密集型高后果區存量，嚴格控制人員密集型高后果區增量，仍然沒(méi)有解決“保護距離”的問(wèn)題。

2  降低高后果區風(fēng)險的主要做法

在國家法律、規范、指導性文件尚未進(jìn)一步完善和調整的情況下，如何控制管道高后果區提級、增量，需要轉變管理思路，從被動(dòng)應對轉為主動(dòng)預防，關(guān)口前移，從加強政企合作、從規劃上消減高后果區風(fēng)險。

（1）創(chuàng )新開(kāi)展政企循環(huán)管控機制。主動(dòng)取得地方政府及相關(guān)部門(mén)的支持，在開(kāi)展管道周邊土地規劃時(shí)，充分考慮到管道與周邊環(huán)境的相互影響，從源頭上控制高后果區的形成。對于可能形成高后果區的建設項目列為重點(diǎn)問(wèn)題，建立“一問(wèn)一清單”制度，及時(shí)向建設項目行政審批部門(mén)、建設單位、管道保護主管部門(mén)和應急管理部門(mén)提出建議。對于存在爭議的建設項目，開(kāi)展“專(zhuān)家深度問(wèn)診”，進(jìn)行風(fēng)險評估和論證，提請政府決策。

（2） 持之以恒開(kāi)展協(xié)調工作。問(wèn)題的解決往往是長(cháng)期博弈的過(guò)程。由于地方政府和開(kāi)發(fā)商都看重管道周邊的土地價(jià)值，所以企業(yè)在協(xié)調時(shí)困難重重。例如在管道周邊建設居民小區，由于《輸油管道工程設計規范》規定管道選線(xiàn)與城鎮居民點(diǎn)和重要公共建筑物距離不小于5米，導致地方在距離管道5米外規劃新建大型商品房小區，不但給居民帶來(lái)安全風(fēng)險，也給企業(yè)帶來(lái)第三方施工安全隱患。為了制止該項目，企業(yè)用近兩年時(shí)間不斷向縣、市、省有關(guān)部門(mén)反映，最終該項目被叫停，經(jīng)安全評估后對規劃紅線(xiàn)進(jìn)行了重新調整。

3  思考和建議

政企循環(huán)管控機制雖然在一定程度上消減了高后果區增量，但如果真正從根本上管理好高后果區，需對相關(guān)法律規范進(jìn)行修編。

（1）管道保護法自實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)13年沒(méi)有進(jìn)行修訂。沒(méi)有修訂的原因并不是因為法律適應性強，而是恰恰相反。如管道保護法第十三條、第三十一條關(guān)于“保護距離”的規定因為過(guò)于原則，難以作為開(kāi)展工作的依據，同時(shí)相關(guān)國家技術(shù)規范跟不上法律要求和形勢發(fā)展，應盡快對管道保護法和技術(shù)規范進(jìn)行修訂，將保護距離的要求具體化。

（2）《輸油管道工程設計規范》作為唯一能夠參照的規定距離的國家強制性規范，其5米的距離規定經(jīng)常被地方規劃誤解為管道保護距離，從而造成了大量的緊鄰管道建設人口密集建筑物的情況，這個(gè)規定不單沒(méi)有起到保護管道的作用，反而適得其反，建議進(jìn)行完善。

（3）《油氣輸送管道完整性管理規范》規定管道兩側各200米范圍內為高后果區，該規范的主要作用不是防范高后果區的產(chǎn)生，而是如何管控高后果區，屬于“被動(dòng)”規范，建議增加強制性要求，比如在管道兩側各200米范圍內建設可能形成高后果區大型項目的要履行行政審批手續，否則不得開(kāi)工建設。

（4）國家有關(guān)部門(mén)《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區安全管理工作的通知》缺少強制執行力。在實(shí)際工作中，該通知無(wú)法成為和建設方商榷保護距離的依據。建議國家盡快出臺油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所設定保護距離的要求，起碼可以起應有指導作用。

作者簡(jiǎn)介：劉石磊，1987年生，大學(xué)本科，助理工程師，2008年畢業(yè)于南京師范大學(xué)法學(xué)專(zhuān)業(yè)，現任徐州輸油處淮安作業(yè)區主任。聯(lián)系方式：18552926615，58433914@qq.com。